公益诉讼起源于罗马法，发展到现今，被世界上越来越多的国家所接受。近年来，我国带有公益诉讼性质的诉讼也层出不穷。什么是公益诉讼？如何构建我国的公益诉讼制度？谁可以做为公益诉讼的主体?本文把公益诉讼的基本理论作为出发点，从构建和谐社会上对公益诉讼主体的有关问题进行探讨。
关键词： 公益诉讼 公益诉讼主体 公益诉讼中的原被告
一、公益诉讼概述
（一）公益
“公共利益”或叫“公益”是有关社会公众的福祉和利益 ，或指属于社会的，公有公用的利益 。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。
在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《物权法》第四十二条、《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用、征收的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”; 有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违反社会公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。
（二）公益诉讼
关于公益诉讼的概念，我国学者有三种不同的观点。
第一种观点认为，公益诉讼实际上是行政诉讼的一种，它是我国行政法学者的独有见解，是我国行政法学者在谈论行政公诉时制造的“概念”，域外均未见有阐释者。
第二种观点认为，公益诉讼有广义和狭义之分。广义的公益诉讼，包括所有为维护公共利益的诉讼，既有国家机关代表国家以国家的名义提起的诉讼，也有私法人、非法人团体、个人代表国家以自己的名义提起的诉讼。而狭义的公益诉讼，则是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。
第三种观点认为，公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。它不等于公诉，既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。
通过以上分析可以得出：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则。第三，公益诉讼应是人民检察院、有关组织和公民，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会公共利益的行为，依法律向法院提起诉讼，追究相对人法律责任的活动，是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护。它与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼既有联系，又有区别，它们的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。那些虽带有公益诉讼的性质，但是为了维护私人利益的诉讼，只能是私益诉讼，应归于刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的范畴。因此，我们不能人为的把公益诉讼割裂为刑事公益诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼，而应建立统一的公益诉讼制度，用统一的公益诉讼原则和诉讼程序来处理公益诉讼案件，切实维护国家利益和社会公益利益，构建和谐社会。
（三）公益诉讼的特征
1、诉讼主体的广泛性。公益诉讼的原告不一定与本案有直接利害关系，人民检察院、有关组织和公民，只要是出于维护国家利益、社会公共利益都可以把侵害公共利益的当事人告上法庭。这是因为侵害公共利益的行为有可能无法或难以找到明确的受害人，或是难以集合全体受害人，所以凡是认为这一行为侵害公共利益的人民检察院、有关组织和公民都可以作为原告提起诉讼。
2、诉讼目的的公益性。公益诉讼以保护国家、社会公共利益为目的，这是其与刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的最根本区别。
3、诉讼依据的宽泛性。公益诉讼主体可以依据具体的部门法提起诉讼，也可以依据宪法等规定公民基本权利的法律提起诉讼。
4、诉讼客体的关联性。即侵害公共利益的行为可能是很多组织或个人共同施行的，也可能是在很多组织或个人的纵容下施行的，因此公益诉讼的被告应该是所有与这一行为相关的组织或个人。例如，环境污染行为的被告可以是作为污染源的企业，也可以是主管的环保局或是当地的政府。
二、公益诉讼的主体资格
多数观点认为能够提起公益诉讼的主体包括一般民众、社会团体和检察机关。值得探讨的是具备什么条件的个人和团体才是正当当事人，或者才是当事人适格。从公益诉讼的目的和性质看，似乎不应该施加过严格的限制，但是出于对滥讼的担心，要求对当事人以一定的标准做适当的防范控制。由于公益诉讼涉及的是公共利益，而且个人在诉讼中承担相关诉讼负担的能力有限，个人提起公益诉讼的积极性相对较弱，而组织，特别是公益性组织对于推动公益诉讼具有重要的意义。公益性组织是以促进和保护公共利益为宗旨的非赢利性组织，例如消费者协会、残疾人协会、少年儿童保护组织、动物保护组织以及公益性的律师事务所。由于公益性组织是为了推动和保护公共利益为目的，因此它们对相关公共利益更为关注，可以成为公益诉讼的积极推动者。 因此，符合法定条件并符合本身章程目的的团体，应当具有公益诉讼的诉讼资格。
不过对于提起公益诉讼的一般公众和社会团体，是不是所提起的诉讼必须是与自己没有利害关系才算是公益诉讼这一点上，各种观点之间有一定分歧。换句话说，如果这个诉讼是为了个人的利益进行的，但是诉讼本身的意义超出当事人自己私利的范围，具有社会的普遍性，诉讼的结果对公众利益影响较大，这样的案件是否可以划入公益诉讼的范围。对此存在两种观点，一种主观论，一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上促进公共利益的增进，这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼；主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的，虽然客观上对其他人也有利，不能认为是公益诉讼，必须主观上是为了公众利益起诉的才是公益诉讼。事实上，从前面对个人利益与公共利益的讨论中我们知道，个人利益与公共利益往往相互交织，有些时候对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断不是最恰当的，只要诉讼活动的结果具有公益性质，应当视为公益诉讼。实际上，现在社会公众比较一致的观念都承认那种“主观为自己客观为他人”的诉讼是公益诉讼，在第一章中所介绍的公民个人提起的部分诉讼案例就是证明。因此，在公益诉讼的定义中对利害关系的强调要有适度的节制，即要允许无利害关系人提起公益诉讼，也认可有利害关系人提起的公益诉讼。
三、我国民事公益诉讼原告
根据我国《民事诉讼法》第108条之规定，原告必须符合两个条件：“法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系”。这两个条件缺一不可，否则将被拒绝于公益诉讼之外，我国大多数民事公益诉讼的失败都可归咎于这一法律规定。在我国《刑事诉讼法》第77条对此有例外规定：“国家、集体财产遭受损失的，检察院在提起刑事诉讼的同时可以附带提起民事诉讼”。这种原告一元化的立法是以财产私有制为基础的，即假设任何合法权益都有着积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会诉求于法律。然而，在公益诉讼中由于权利主体是社会公众，这种权利主体的分散性和不确定性导致权利主体难以根据现行法律直接行使自己的诉讼权利。社会性组织，特别是政府相关权力机关对公共利益维护缺乏响应的积极性。例如： 2005年松花江水污染发生后，时隔一年国家环保总局才根据《中华人民共和国环境保护法》、《环境保护行政处罚办法》等法律，直接对造成松花江水污染事件的吉林石化分公司处以100万罚款。当然，100万罚款是环境保护部门根据现行法律所实施的最高罚款限额，也开创了建国以来环保部门罚款的记录，但是这远远不够弥补因环境污染而带来的各种损失。这就带来一个问题，当“行政失灵”时，公共利益由谁来维护？我们不能寄希望于缺乏维权积极性的行政机关放弃行政职权行使者的优越地位而以民事诉讼的方式来维护社会公共利益。那么，只有放宽启动民事诉讼的条件使具有维权能力而又具有维权积极性的主体进入原告的范围。这种对原告适格标准的扩展必须能够达到这样一种目的——原告在公益诉讼中具有充分的代表能力并能很好地维护社会公共利益。 这一点我们可以借鉴西方一些国家对公益诉讼原告的认定。公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，古罗马把法分为公法和私法，相应的将诉讼分为公诉和私诉两种。在古罗马法中，公诉不同于现代意义上的公诉，而是刑事公诉、行政公诉、民事公诉三者的总和。在市民法中，古罗马规定公益诉讼可以由国家公职人员和具有公民权的罗马市民提起。在现代司法历史上，美国通过判例的形式最先重拾罗马公益诉讼制度，在公益诉讼主体问题上美国通过《谢而曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》以及判例将检察机关、公民个人、任何组织、甚至动物、树林、文物等自然物都纳入公益诉讼的原告范围。在英国，一般由检察长代表公众提起诉讼以倡导公共利益，组织公共性不正当行为。但是在环境污染、人权保护等领域，公民个人、一定的组织、某些相关机构和公职人员被赋予了原告资格。相对英美法系国家来说，大陆法系国家在公益诉讼主体问题上的态度较为审慎。如在大陆法系典型的代表法国，公益诉讼的原告包括检察机关和特定的社会团体，而不包括公民个人。但是无论美国、英国还是德国、法国，在公益诉讼中原告多元化已经成为了一个不容争辩的事实，并且原告范围在实践中呈现不断扩张的趋势，这为我国设计公益诉讼原告制度提供了借鉴经验。
通过比较，笔者认为，我国公益诉讼的原告应当包括检察机关、相关的社会团体、公民个人。（一）检察机关。在我国通过《刑事诉讼法》第77条已经赋予了检察机关部分提起民事公益诉讼的权力，但是这种被限制的主体资格已经不能满足社会对公益诉讼的需要，因此应当借鉴其他国家的实践经验赋予检察机关提起任何民事公益诉讼的权力。另外，在公益诉讼中，受害方往往是弱势群体，被诉主体在经济、法律知识甚至社会地位都处于强势地位。在这种情况下，检察机关作为国家公权力适时介入，以民事诉讼的方式维护国家和社会的公共利益就显得十分必要。（二）相关的社会团体。在各国的实践中，社会团体作为民事公益诉讼的原告已经成为一种普遍的制度。在我国，各种社会团体，特别是民间自行组织的团体还不够成熟，但是随着经济和社会的进步，各类团体必然进一步发展，期具有的组织能力、专业知识将为民事公益诉讼提供强大的支持，并且社会团体作为原告能够获得更多的公众认同，和减少法律外因素的干预。（三）公民个人。民事公益诉讼的目的是为了维护公共利益，民事公益诉讼是为了维护公共利益，应当赋予公民个人以原告资格，以体现民事公益诉讼的开放型和公共性。根据我国《宪法》第2条规定“人民享有管理国家和社会公共事物的权力”。赋予公民个人以原告资格无疑是对该条的贯彻和落实。另外，在我国，一切权力属于人民，检察机关和社会团体之所以能以原告的身份提起民事公益诉讼，根本原因在于公民通过法律或其他形式将分散的权力集中起来，委托其行使，那么既然作为受委托的组织都可以享有原告资格，那么权力的真正拥有者公民个人理所当然的享有原告资格。
四、公益诉讼的被告
公益诉讼的被告为侵害公共权益的行为人，而行为人侵害公共权益的行为可以是已造成了现实的损害，也可以是将来造成的损害，只要能够证明损害发生的可能性存在即可。公益诉讼的被告包括具有管理职能的国家行政机关、具有公益性质或国有成份的企业、其它侵害公共权益的行为人。
（一）具有管理职能的国家行政机关。具有管理职能的国家行政机关，当其不履行其管理职能或履行其管理职能违反法律、法规的规定时，其不作为或违法行为就会损害或者可能损害国家利益、社会公共利益，从而导致该国家行政机关被起诉到人民法院。
（二）具有公益性质、国有成份的企业。具有公益性质、国有成份的企业，他们具有行业垄断性和强大的市场垄断能力，往往依靠这种行业垄断和强大的市场垄断能力操纵市场价格牟取暴利、强迫交易等，从而损害社会公共利益，导致该类企业成为公益诉讼的被告。
（三）其他侵害公共权益的行为人
这种行为人只要其行为已造成了现实的损害，或将来可能造成损害，就可成为公益诉讼的被告。
参考文献：
1、 李刚：《何谓“公益诉讼”》
2、 高晓林：《论公益诉讼原告利益的多元化》
3、 梁慧星：《关于公益诉讼》
君元律师事务所王娟玲