【内容提要】农村土地主要包括农用地、宅基地、乡村企业建设用地、乡村公用地。在目前制定民法典的过程中，专家学者对农用地的关注非常多，而对作为农民安身立命之本的宅基地的研究相对缺乏。通过对有关农村宅基地使用权的概念特征、现行法律制度及现状中存在的问题进行探讨，对农村宅基地使用制度的完善提出看法。
【关键词】农村宅基地使用现状 法律研究
宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，它是指农村居民及少数城镇居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。宅基地使用权可以分为两种：即农村宅基地使用权和城镇宅基地使用权。下面仅探讨农村宅基地使用权的相关问题。
一、农村宅基地使用权的概念及特点
农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，是指农村村民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权是与集体经济组织成员的资格联系在一起的，宅基地在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。宅基地使用权具有下列特点：
（一）宅基地使用权是特定主体对于集体土地的用益物权
宅基地使用权的主体为集体经济组织成员。农民申请宅基地很大程度上因为其是农村集体经济组织的成员，每一个成员都有权以个人或户的名义申请宅基地。并且农村宅基地的性质不会随村民身份变化而改变。宅基地使用权的性质为用益物权，权利人享有占有、使用、收益及处分权，即权利人可以对宅基地长期享有占有使用的权利、可以在宅基地上建造房屋和附属物、享有使用该块地带来的便利、对宅基地使用权有权处分，当然处分权只能随着房屋的处分而实现，房产所有权转移也会导致宅基地使用权的转移。
（二）宅基地使用权的用途具有限制性
农民获得宅基地使用权后，只能在该土地上建造房屋，建造对象有三个方面的限制。第一，所建住房的性质为自用住房，而将建造工商业住房排除在外。如建造房屋供旅游娱乐业所用就不应归为宅基地使用权，它与建设用地使用权的性质是有区别的。第二，宅基地应作为生活资料，而不能作为生产资料使用，如投资建厂或鱼塘等。第三，不能作为农业目的的种植、养殖和畜牧之用，这属于土地承包经营权的范围。
（三）宅基地使用权具有福利性、无期限性
农村的宅基地与集体经济组织成员的权利和利益是连在一起的。宅基地具有一定的福利性质，这种福利主要表现在农民能够廉价取得宅基地，获取基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比较享有的最低限度的福利。因为提供了宅基地，农村居民享有了基本的居住条件，从而维护了农村的稳定。由于宅基地具有福利的性质，集体经济组织的成员获得宅基地大多是无偿的或者只要支付较低的代价就可以获得，而不可能按市价购买。
宅基地的使用以农户为单位，不因户主的更替或某个家庭成员的死亡而失去原来的宅基地使用权。因而宅基地使用权在一定条件下是无限期地延续使用着。在农村，很多农民居住在世代相传的“老宅子”上，由于房屋可以继承，所以宅基地使用权实质上也可以继承，因此宅基地使用权是一种无期限限制的即长期的权利。
（四）宅基地使用权的稳定性与必要的调节性
以户为单位无限期地使用某块宅基地，其占有的地面面积并不是长久固定不变的，如果因为国家建设需要征用土地，或者村镇规划需要改变土地用途，或者居民个人的宅基地实际过多，远远超过了当地规定的标准，可以经过法定程序，进行合理的调剂或重新安排。如因农户人口增长，或分家立业，原有的宅基地面积确不够使用，由用地人申请，经主管单位审核，批准可以增加使用面积，若因人口减少，占地悬殊，或者发生“绝户”，集体组织按规定可以减少或者全部收回宅基地。
（五）宅基地使用权取得方式具有多样性
根据《中华人民共和国土地管理法》及其《实施条例》的规定，农村村民建住宅，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民委员会讨论通过后，报乡人民政府批准，其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。这种通过申请获得宅基地的方式我们称之为原始取得的方式。
此外农户还可通过继受的方式如通过房屋买卖、通过行使抵押权、因接受赠与或遗赠、通过继承等等方式获得宅基地使用权。
二、农村宅基地使用中存在问题
随着农村人口的不断增加，造成农村宅基地面积的逐年增大扩张，而供给远不能满足当前的需要的现状。农村宅基地使用中存在大量、突出的问题。主要表现在以下方面：
（一）宅基地使用权的分配缺乏必要的制约
宅基地的审批划拨权为乡（镇）及村干部所操纵，越权划拨，以权谋私的现象严重。尽管<<土地管理法>>对宅基地的划拨实行严格的审批制，即要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准。这种严格审批制将权力完全集中在政府手中，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把领大权，在宅基地的审批过程中，乡（镇）干部及村干部以权谋私、越权划拨的现象非常严重，乡（镇）干部及村干部的滥用职权、以权谋私，乱占地建房、多占地建房的现象明显。这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民的利益。
（二）法律规定的单一性和取得方式多样性冲突
由于法律规定一户只能拥有一处宅基地，可以通过申请、批准的方式获得。通过申请获得宅基地固然是比较常见的一种形式，但是它并不是唯一的，《土地管理法》在作出这种划一的规定时，并没有仔细考虑农民取得宅基地的方式的多样性。农户可通过继受的方式如通过房屋买卖、通过行使抵押权、因接受赠与或遗赠、通过继承等方式获得宅基地使用权，造成一户多宅的现象，与《土地管理法》的规定相违背，即这房屋本来是基于合法的方式取得，合法的手段却导致了“违法”的结果。
（三）宅基地使用权流转的法律秩序欠缺
《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，对宅基地的转让持否定态度。但法律并没有禁止房屋的出租、出卖，包括继承的情形，根据“地随房走”的原则，实际上对于出卖、继承的情形，宅基地使用权是发生了转移的。宅基地使用权的流转是一种客观现实，但法律并没有做出相应的明确规定，导致了宅基地使用权流转秩序的混乱。对于事实上的宅基地使用权流转，立法有以下欠缺：其一，没有必要的审批程序；其二，没有必要的登记程序；其三，没有必要的公示程序。农民对属于自己所有的建设用地转让无法通过外在的客观方式知晓，自然也就无从监督，对有关政府、村组负责人侵占土地转让收益的行为，无法有效地制止和请求法律救济。
由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的强制登记制度，实践中转让方与受让方的权利不明，纠纷不断。当前农村宅基地纠纷中最多发的一种纠纷就是因出卖房屋而同时转让宅基地使用权引起的纠纷。突出的表现为：1．当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生，同时拆迁部门也无所适从；2．房屋实际转让后，由于各种原因卖方仍主张自己对房屋的所有权及对宅基地的使用权。由于农村房屋是没有登记的，房屋买卖并不需要也不可能办理房屋过户登记，立法也并未规定宅基地使用权的过户登记，因而，对于房屋是否转让很难认定，相应地，宅基地使用权是否应归受让方也较难证明。
此外，由于立法的欠缺，在实践中规避法律的行为十分普遍，宅基地非法进入房地产市场的行为，更是严重干扰了我国土地市场秩序。
三、农村宅基地使用权制度的完善
管好宅基地，涉及农村的发展和千家万户农民的利益，涉及土地资源的合理利用和保护，因而是农村土地管理工作中一件不可忽视的大事。然而这些年来，我们对城镇建设用地关注得较多，出台的政策措施比较齐全，而对农村集体建设用地，尤其是宅基地的管理措施还不够完善，2004年11月2日，国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，在这之前，连一个全国性的宅基地管理规范性文件都没有。在严格土地管理、大力推行土地集约利用的今天，切实加强宅基地管理势在必行。完善宅基地使用管理制度，不仅需要有概括的规范性文件，更需要立法上的完善。
（一）宅基地使用权的物权立法规范
1．《物权法》中的宅基地使用权
2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》。《物权法》从152条至155条对宅基地使用权作了规定。《物权法》规定了宅基地的权利内容、宅基地的取得行使和转让、宅基地灭失后的重新分配以及宅基地的使用权变更登记与注销登记；但也存有一些空白，如宅基地是否可以出租、赠与或继承，宅基地使用权消灭的原因规定得也较简单等。
2．物权立法中宅基地使用权的相关问题探讨
笔者认为，对于宅基地使用权的物权立法保护有以下几个问题值得探讨，即宅基地使用权的继承、超占的处理、灭失的情形及宅基地使用权可否流转和抵押。
第一，关于宅基地使用权的继承问题。
宅基地是否可以继承，现行立法无明确规定，《物权法》也未提及。关于宅基地使用权的继承，继承人是本村村民的，依宪法等基本法律不存在争议；但继承人不是本集体经济组织成员的，比如是在城市居住、持城市户口的子女，其能否继承房屋及宅基地使用权，在实践中大致有三种作法：（1）允许继承；（2）允许继承，但宅基地使用权于房屋灭失后即消灭，且房屋不得翻建；（3）房屋及宅基地使用权由集体经济组织收回，不给予继承人任何补偿；（4）房屋及宅基地使用权由集体经济组织收回拍卖，只对继承人的房屋价值给以补偿。第三种做法实质上剥夺了当事人的继承权，其他做法各有其合理之处。
宅基地使用权的继承在立法上应加以规范和细化。笔者认为应区分宅基地使用权取得的方式，如果是基于转让方式取得的，则其继承人有权继承。如果是基于无偿分配取得的，应区分继承人是否还是本集体经济组织成员而定。1．如果继承人基本集体经济组织成员，则房屋继承不受主体资格的限制，但是继承后其宅基地面积超过规定标准的如何处理，可以分为两种情况：如果该房屋及宅基地可分割，超过部分可以由权利人转让给其他本集体经济组织成员且符合申请宅基地用地条件的用地者；转让不成的，由集体经济组织收回，并给予继承人适当补偿。如果该房屋及宅基地使用权不能分割，应当收取土地有偿使用费并在土地登记簿上以及宅基地使用证上注明超过标准面积的数量，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体经济组织。2．如果继承人为非本集体经济组织成员的，要在明确宅基地使用权应予以收回的前提下，确定一定的期限，在此期限内允许继承人转让其房屋。不愿转让又不能使用的，应由集体在给予补偿的情况下收回。如果一时不能转让，集体组织因支付困难或其他原因又一时不能收回，则可以暂不收回，由继承人继续享有使用权。3．无人继承的，根据《继承法》的有关规定，该房屋及宅基地使用权即为无主财产，由集体经济组织无偿收回。
第二，超占宅基地行为的处理。
村民占用的宅基地面积超过规定标准的，应如何处理，《物权法》没有明确规定。土地管理法中明文禁止农民取得超标或多处宅基地，且规定一户只能分配一处宅基地。但农村中超占宅基地的现象十分普遍。
宅基地超标准主要有以下几种类型：一是建新不拆旧；二是违法超占；三是骗取批准；四是人口变化；五是遗产继承。对于后两种类型，可采取有偿使用的方式处理。对于前三种类型，可采取无偿拆除建筑物退出宅基地或者有偿使用的措施：1．有偿使用。超占的土地按新增建设用地对待，由超占户缴纳新增建设用地使用费，超占多少交多少，使不守法的人为自己的行为付出代价。2．对超占的部分能安排一处宅基地的就要规划为宅基地，在没有批准新的申请者使用之前可以暂由超占户有偿使用。如果新的申请使用者获得批准，超占户必须无条件退出，不退出所占用土地的，依照土地管理法律、法规予以解决，该拆的拆，该收回的收回。
因此，必须对宅基地超标准的现状进行实事求是的分析研究，区别情况妥善处理。
第三，宅基地使用权消灭的原因。
《物权法》中对宅基地使用权消灭的原因作了含概性的规定即：因自然灾害等原因灭失的，这一规定太过简单含糊，不便操作。农村宅基地使用权消灭的原因有多种情形，在立法中应采取例举式进行明确规定。如除自然灾害外，因乡村公共设施和公益事业建设的需要，农村集体经济组织经县级人民政府批准，有权收回宅基地使用权，但应当对宅基地被占用的农户重新分配宅基地；造成宅基地使用权人损失的，应当给予补偿。作为宅基地使用权客体的土地，如果发生灭失，则宅基地使用权丧失了其存在的基础，应归于消灭，对没有宅基地的农户应当重新分配宅基地；另外还应规定其他导致宅基地使用权消灭的原因，如宅基地使用权人改变宅基地用途或者国家征用、权利人抛弃等，宅基地使用权人改变宅基地用途，将其用来建造工商业用途的房屋或者非法转让宅基地使用权用于非农业建设，使用权也应消灭，该集体有权收回该宅基地使用权。此外，在国家征用的情况下，宅基地使用权也消灭，但是国家应给予补偿。这些情况立法均未规定，因而显得过于简单、粗糙。宅基地使用权还可因权利人抛弃而消灭。宅基地使用权虽经审批而取得，但毕竟是属于一种民事权利，因此，权利人有权抛弃宅基地使用权。
第四，宅基地使用权能否流转和抵押。
就转让而言，《物权法》第153条规定了宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。由此可见，物权法对宅基地使用权的问题坚持了现有的法律规定和国家目前的政策，未作放开转让的规定。笔者认为，随着城镇化的发展，很多农民进入城市，也有不少城镇居民下乡购房，特别是在城市附近或者比较发达地区。宅基地上的房屋属于农民个人所有，房屋可以转让，则根据地随房走的原则，宅基地也应允许转让，或者对宅基地的转让作出一定的限制。
关于宅基地使用权可否抵押，笔者认为农民可抵押的财产有限，在保障农民基本居住的前提下，应当允许宅基地使用权抵押，以缓解农民贷款难的问题。为了防范因此而出现的风险，可以有条件地适当放开。
（二）宅基地使用权配套制度的完善
1．宅基地的取得应改变“权利虚位”的现状。在我国，包括宅基地在内的土地法律制度是由单一的土地行政制度构成的。在这种土地行政法律制度下，国家作为土地资源的管理者的地位得到了充分的体现，集体农民的所有者地位没有得到应有的体现，集体农民处于“权利虚位”状态，建议立法应赋予集体组织成员相应的权利，对于申请及使用宅基地的，村民有权监督、有权表决，以改变现在宅基地使用中的权利虚位状态，使集体真正能行使本该属于自己的权利。
2．搞好村镇建设规划，实行全程跟踪监管制度。一是严格建房用地审批制度；二是严格到场勘查制度，申报时到场放线定桩、在建设中到场核查、竣工后到场验收，无违规则登记办证，有情况则监察处理。
3．引入综合配套机制，实现农村建房规范化管理。一是农村居民点管理与户籍管理相结合。对于两栖人口和进城长住的农村人口在按政策“农转非”后，应逐步依法收回其原有的农村宅基地。二是实行土地证年审制度。主要检查持证人与宅基地使用者是否一致，土地用途、面积、位置与土地登记是否一致，用地有无违法行为等。
以上笔者对宅基地使用权的有关问题进行了探讨，对如何完善现有的宅基地使用制度提出了自己的看法，希望通过物权立法及相关规范性文件的完善与有效实施，使农村宅基地的使用管理更科学、更合理。
注释与参考文献
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君元律师事务所 马丽娟