[摘要]行政处罚行为原则上自通知行政相对人之时发生法律效力。从公平正义考虑，行政处罚行为只有在行政相对人穷尽一切法律救济手段之后仍得以维持的情况下方具有执行力。行政拘留关乎当事人的人身自由，执行时更应慎重。从保护人权，促进法治的角度出发，现行行政拘留执行制度确有改革之必要
[关键词]行政处罚行为；法律效力；执行效力；行政拘留；改革
最近笔者代理了一起行政诉讼，案情非常简单，然而掩卷不免深思。
基本案情是这样的：某公安局以李某殴打胡某，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”之规定为由，作出穗公X决字（2006）NO005823号《公安行政处罚决定书》,决定对其行政拘留三日，发出行政处罚决定书通知之日为2006年7月20日。行政处罚决定书下方告知：被处罚人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向上一级公安机关或者本级人民政府申请行政复议或者依法向人民法院提起行政诉讼。
2006年7月20日，李某被某公安局送达拘留所执行。23日解除行政拘留。李某因不服某公安局作出的上述行政处罚决定，遂在解除行政拘留之后委托笔者依法向人民法院提起行政诉讼。
虽然笔者在庭审过程中指出某公安局据以作出处罚决定的主要证据——两份询问笔录存在明显的违法行为：在同一时间，同一地点由同一警官“陈某某”对李某和胡某两个不同的人进行询问，但是由于众所周知的原因，本案以李某败诉而告终。
法院判决的是非公正，笔者不愿在此多予置喙，而本案引发出的另一个问题——我国现行行政处罚决定（行政拘留）的执行制度，却引起了笔者浓厚的兴趣。
行政处罚指行政主体在行政管理活动中，行使行政职权对违反行政管理秩序的行政相对人依法给予的行政法律制裁。我国《行政处罚法》规定的行政处罚有警告，罚款，没收违法所得，没收非法财物，责令停产停业，暂停或者吊销许可证、执照，行政拘留等。行政行为的效力发生于告知之时，是一般原则。告知，指行政主体应履行告知义务，以便让行政相对人知道行政行为的内容。告知之时，并不是指告诉之时，而是指受告知人即相对人知悉、知道之时。在我国法律中的表述一般为“收到通知之日”。作为行政机关的公安局作出的行政处罚（行政拘留）决定无疑是一个具体的行政行为，李某于2006年7月20日收到通知，知悉行政处罚决定书内容，该日即为行政处罚决定书发生法律效力之日。
那么发生法律效力的行政处罚决定是否即具备执行力？进一步探究其是否有必要立即执行呢？而我国目前的行政处罚执行制度是否存在某些缺陷，是否有改革之必要呢？行政拘留关乎人的自由，执行是否应更慎重呢？
为便于阐释笔者的观点，现不妨先将我国法律法规对于涉及行政处罚决定执行的条文大致罗列如下：
《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行”、“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。
《中华人民共和国行政复议法》第二十一条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行；……”。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零三条规定“对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行”。
《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：……（三）申请人民法院强制执行”。
根据上述规定，似乎完全可以认定：行政处罚决定一经作出，即具备当然的执行力，不管当事人是否已申请行政复议或提起行政诉讼。在我国行政法理论界，通说也认为“行政行为的效力中自然包含了执行力，基于行政行为公定力的执行力，是行政行为内在、本质的属性”。在实践当中，行政机关执法莫不如此，尤其是在毋须借助人民法院强制执行的情形下。如本案被告某公安局在作出行政处罚决定书并通知李某之后，立即将其送达拘留所执行。
然而《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条又规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”，对其稍加研究则不难发现该条文语义之中又隐含有具体行政行为在当事人提起诉讼之后即丧失执行力，或者至少暂时中止执行力之意。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十八条“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”（即被执行人的法定起诉期限未满则不能提出强制执行申请）和第九十四条“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”的规定，更是成为人民法院对于行政机关在诉讼期间提出强制执行申请不予受理的法律依据。
综合上述相关法律法规分析，再结合实践经验，不难得出结论：在我国现阶段对行政处罚决定的执行将形成以下几种可能的情形：
一、当事人自动履行；
二、当事人虽然申请行政复议或者提起行政诉讼，行政机关仍然依据职权强制执行；
三、当事人法定起诉期限届满之日起180日内或当事人提起行政诉讼后，行政机关向人民法院提出强制执行申请，人民法院一概不予受理。
由是观之，不同的行政处罚决定在实践中的执行力很可能是不一样的。除开当事人自动履行的情形外，行政机关作出行政处罚决定之后，在行政机关依法可以自行强制执行的情况下，不管当事人是否申请行政复议或提起行政诉讼，该行政处罚决定均将立即得以执行；而在需要申请人民法院强制执行的情况下，在当事人法定起诉期限届满之日起180日内或当事人提起行政诉讼后，行政处罚决定将暂时不能得到执行。如此一来，在行政处罚决定执行上不可避免地形成了事实上的不公平，不正义。这恰恰是当前我国行政处罚执行制度存在较大缺陷的写照。
这种缺陷与我国现行的行政强制执行制度存在的诸多问题息息相关。
行政强制执行是指国家机关为了保障行政权的合法、有效行使和行政管理活动的正常进行，对不履行行政机关所课义务的管理相对人，依法采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的一种法律制度[1]。我国现行的行政强制执行制度是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有的执行模式[2]，是一种二元化的执行体制，这种制度存在的主要问题是：许多单行法律、法规在划分强制执行权的归属时,缺乏统一考量，相同性质不同行政管理领域的行政决定，行政强制执行权属行政机关还是人民法院有很大的随意性。我国学界对该种制度的弊端批评甚多[3]。要从根本上杜绝这种制度缺陷，必须在立法上对我国行政强制执行制度予以改正，推行“申请人民法院强制执行”一元化的行政强制执行制度，树立起一切具体行政行为皆可诉的理念，让行政相对人享受到真正的最后一道保护屏障——司法救济。尤其是行政拘留，因其限制当事人人身自由，必须由人民法院裁决后方可执行。
行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。因此法律对它的设定及实施条件和程序均有严格规定。它剥夺的是人的自由。自由对于任何人而言，只有一次，失去了便永远失去，不可能再重新拥有。故行政拘留的执行更应慎之又慎，只要当事人启动相关法律救济程序，就必须由人民法院裁决后方可执行。
笔者认为，在行政拘留决定书送达当事人时，行政机关或其工作人员有义务告知当事人是否申请行政复议或提起行政诉讼，如果当事人决定申请行政复议或提起行政诉讼，行政机关应暂缓执行行政拘留，等待复议或诉讼结果再行决定是否继续执行。这种做法是有其法律依据的。《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金，行政拘留的处罚决定暂缓执行”。
然而非常遗憾的是，在实践中，一方面由于被处罚人对该条文内容知道的甚少，完全不知道自己享有此项权利；另一方面，在法律上并没有规定公安机关有义务告知被处罚人享有此项权利，公安机关一般不予告知也就不足为奇。而被处罚人真正提出申请的，公安机关往往不予批准，几乎没有援用该法条对当事人暂缓执行行政拘留的。
究其原因，不外乎以下几点：
一、《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条自身存在的立法缺陷。对于被处罚人它是一个授权性规范，“可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请”，但是却没有为了实现此项权利对公安机关作出相应的义务性规范，相反给予公安机关的自由裁量权过大，事实上是从制度上对被处罚人的权利予以否认，并不可避免地给予了相关人员的寻租空间。该制度的设立类似于《中华人民共和国行政复议法》在第十条第三款规定“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”，明确赋予利害关系人参加行政复议的权利，却没有同时规定行政复议机关有法律上的义务通知利害关系人，其结果往往是：行政复议结果已经出炉，利害关系人尚不知道，所谓参加自然无从谈起。
法律赋予了权利却无从实现比从来就没有权利更可怕，对人的伤害，对法律的伤害更重，而且是从根本上。
二、在公安机关的某些工作人员脑中依然存在根深蒂固的“有罪推定”的执法观念，想当然的认为被处罚人的行为经过认定必属违法无疑，执行无妨。
三、懒政思想作怪。目前在我国行政执法领域似乎形成了一种趋势，凡事以“禁”为先。于是乎，“禁摩”、“禁乞”、“禁止摆摊设点”的规定层出不穷，舆论造势风起云涌。对公安机关而言，行政拘留决定作出后，立即执行是最便捷，最省事的，最保险的，因为大家都是如此，凡事照旧例，萧规曹随，不会有什么风险。
四、由于我国人多警少，且受到行政拘留处罚的人很大一部分是流动人员，如果不立即执行，确实存在以后难以执行的情况。
行政拘留（也包括其他行政处罚）立即执行导致的危害：
一、从程序上剥夺了当事人的权利。
如本案原告李某虽然被告知：如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向上一级公安机关或者本级人民政府申请行政复议或者依法向人民法院提起行政诉讼。但是由于告知当日即被送达拘留所执行行政拘留，第4日才予以释放，实际上等于剥夺了李某四天的时间。
二、是造成行政诉讼原告胜诉率低下的一个主要原因。
在行政诉讼中，作为原告的自然人、法人或其他组织，力量相对于被告——行政机关原本就处于弱势地位，在受到被告处罚倍感冤屈的情况下，完全冀希望于人民法院的秉公司法。然而在被告作出行政处罚决定并已经执行的情形下，法院判决撤销其行政处罚决定的确需要极大的勇气，这关系到被告的所谓面子，也体现了法官的司法理念。正如李某诉某公安局一案开庭前书记员询问的一个奇怪问题“行政拘留都已经执行了，提起诉讼还有什么意义？”如果法官亦如是思维，则原告败诉是自然的了。如果被处罚人皆作如是之想，则不可能有行政诉讼了。果真如此，祸兮福兮！？
三、万一原告胜诉的话，行政机关将予以国家赔偿，造成国家财政损失。
假设李某诉某公安局一案李某胜诉的话，公安机关将对其被拘留期间的损失予以国家赔偿，虽然按照现行国家赔偿标准，赔偿数目微不足道，但是聚腋成裘，聚沙成塔，随着中国法治的进一步完善，越来越多的行政相对人将拿起法律武器，行政诉讼的数量将大量增加，行政机关败诉的可能性也随之增加，国家赔偿的数目必将增加，增加国家的财政支出。
而如果行政机关在作出行政处罚决定后并不立即执行，则即使它败诉，由于没有给行政相对人造成相应的损失，国家赔偿也就不会发生。
四、被告的高胜诉率使行政相对人和其他人对法律、对司法失去信心，迫使其通过其他途径获取自己的利益，某种程度上引发了腐败行为。
人是经济人，当通过行政诉讼不能达到或者非常难以达到预期的目的时，必然会想到其他方法，贿赂行政机关工作人员以免除行政处罚是一个不错的也可能是最有效最经济的可选项。
五、成为某些西方人士诟病中国不尊重人权的理由。
为了完善我国现行行政强制执行制度，笔者认为确有进行改革之必要。
行政强制执行制度是一项非常重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。必须从立法上予以根本解决，就最终目标而言，理想状态应当是一切行政处罚决定非经司法裁判不得执行，即法律应当规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚应当停止执行”。当然考虑到我国国情，在现阶段，甚至在将来很长的一段时期内，上述目标都不可能实现。但是从保护人权，促进法治的目的出发，对《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零七条规定进行修改是完全可以的。笔者建议将该条文修改为“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，公安机关应当暂缓执行行政拘留，暂缓执行可能发生社会危险的除外，并由被处罚人或者其近亲属提出符合本法第一百零八条规定条件的担保人，或者按每日行政拘留二百元的标准交纳保证金”，以确实保护当事人非经法院裁判不得剥夺人身自由的权利。
参考文献：
[1]李江等著，《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第2页）
[2] 应松年，《论行政强制执行》，载于《中国法学》1998年第3期。
[3]张淑芳：《行政强制与行政处罚关于若干问题探讨》,载于《中国法学》1999年第3期。
广东宏安信律师事务所 陈铁辉