关键词：公共利益 宽泛诠释 列举 双倍赔偿
内容提要：《物权法》关于征收、征用依据公共利益需要的法律规定，使制定一部《公共利益法》、“公共利益”立法诠释问题提到迫切的立法日程。但公共利益从词意到法律含义，都是非常难以概括和穷尽的，《公共利益法》如何来释明公共利益，是摆在我国法律界人士面前的问题。笔者在本文中就公共利益的立法，提出了自己的思考，就是：1、对于公共利益宽泛、精炼的诠释———公共利益是“公共的、正当的、符合社会发展需要的利益”；2、列举式条款单项界定某些社会现象为公共利益——在对公共利益宽泛诠释的基础上，应该结合目前社会发展状况，对符合公共利益的具体行为予以列举；3、因此而发生的争议解决程序——首先，执行《公共利益法》的主体应该是人民法院，而不是各级行政机关；第二，赋予争议双方主动提起争议司法程序的权利，并给与合理而及时的司法裁判时间；第三，给与争议败诉方特别是被征收人、被征用人以双倍的惩罚性赔偿来补偿抚慰物权者。
一、 前言
——《物权法》对于公共利益概念的提出以及词意诠释
《物权法》的颁布，使中国人几千年来私人财产权利第一次得到彰扬和法定认可，也是中国人权进步的显著标志。而对于私人物权的限制，主要体现在因为公共利益而进行的征收与征用方面。那么，什么是公共利益，便成为目下法学界讨论的热点之一。
从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实，“公共”主要是指利益的“受益对象”，而“利益”才是真正的内容，所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”范围和含义的不确定性和“利益”内涵的不确定性。根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。这是从公共是相对于个别而言的。而理性地分析利益，就会发现，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。这两个本来就很难确定的词汇的结合，最后的结果是使所结合的“公共利益”很难确定。
我国现行法律多处提到了“公共利益”。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。我相信，如果搜集相关法规和司法解释，可能还会找到公共利益的概念，但很遗憾，现行的多有法律包括已经颁布的《物权法》都没有界定什么是公共利益。
据悉，《物权法》未规定什么是“公共利益”的理由有两个：一是认为征收属于公权力的行使，物权法作为民事法律，不宜对各种公共利益做出统一规定；二是考虑到在不同的领域和情况下，公共利益是不同的，是难以界定的，建议由其他单行法律对“公共利益”做出规定。
那么，“其他单行法律”应该使怎样一部法律？对公共利益如何规范？如何解决因为公共利益争议问题？程序上是否应该予以保障？等等问题，显然时髦而迫切，成为时下法学界争论的热门。笔者试图通过本文对此谈谈自己的对此的浅见微道。
二、对于公共利益立法思考
——采取程序法与实体法兼而顾之的立法模式制定专门的《公共利益法》。
（一）必要性：
有人建议，由国务院甚至省级行政机关来制定行政法规来解决公共利益的诠释问题。笔者认为，应该由全国人大制定专门的《公共利益法》来解决公共利益的问题。这是因为：
首先，立法是立法主体有意识、有目的的活动。制定《公共利益法》的目的是界定公共利益的属性、确定思维方式、确定机关等等，直接指向的对象往往主要是行政机关和征收、征用的相对人，从某种意义上说，行政机关是未来《公共利益法》所指向的对象，如果让行政机关通过行政法规来解决这个问题，势必带来立法出发点的不公正，只有立法机关才能处于公平、公正地角度来制定这样一部法律。在我国，应该由全国人大来制定这部法律。
其二，应该有全国人大制定专门的《公共利益法》来解决这个问题，把公共利益的解决放在任何其他单行法规中都是不合适的。因为，公共利益问题的解决已经成为众多法律执行的前提，它已经成为一个独立的法律问题。其他单行法律，往往是为了解决某一方面社会矛盾和问题的，把公共利益问题的解决，放在任何一部单行法规中，都必然要受该单行法规立法宗旨、目的、执法机关、需要解决的社会矛盾对象等问题的局限，而往往使其他法律执行过程中需要解决公共利益的时候，只能比照适用，不能解决公共利益的法律规定被众多法律直接适用的问题，这与我国现阶段迫切需要解决公共利益争议的重要性是不符合的。《物权法》在制定过程中，有人建议在该部法律中对于公共利益作出规范，但相关专家指出：《物权法》所涉及的公共利益界定，主要是出于政府征收征用而形成的对物权的排拆，如果在这部法律中，对公共利益作出规定，那么，这一规定是不全面的、“物权法化”的。
（二）该部法律的内容：1、对于公共利益宽泛、精炼的诠释；2、列举式条款单项界定某些社会现象为公共利益；3、因此而发生的争议解决程序。
1、对于公共利益宽泛、精炼的诠释。
公共利益存在着多样性和复杂性，说明不可能对于公共利益以立法形式作出一陈不变的诠释。目前，世界上对于公共利益作出概括性规定的，只有极少数国家，大陆法系和英美法系主要国家都没有对公共利益给出一个具体的概括规定。《物权法》也未对“公共利益”作出界定。对这一问题，人大法工委研究认为，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。而且，征收属于公权力的行使，物权法作为民事法律，不宜也难以对各种公共利益作出统一规定。在物权法草案立法论证会上，多数专家也认为物权法难以对公共利益作出具体规定。
笔者建议：的《公共利益法》首先应该给与公共利益一个宽泛的诠释，理由是：
首先，表现在司法要求必须及时对于公共利益予以概括诠释。我国经济社会的高速度发展，各种经济现象层出不穷，各种社会利益和矛盾需要及时调整，特别是为调整这些社会利益和社会关系而颁布的《物权法》等法律法规，纷纷把公共利益作为执行法律规范的前提，但都没有对于公共利益给出一个明确的答案，将使社会各种利益矛盾在调整时出现困难，使司法无法可依。
其二，在国家高速发展的同时，私人利益如私人物权等的保护问题越来越受到人们的重视，人们的人权意识、法制意识较改革开放之初已经不可同日而语。这种公权利与私权利矛盾的调和和处分必然成为现代中国社会的重大问题，而公权利恰恰在行使时候，往往是以公共利益为基础进行，如果不界定公共利益，势必对于公权利的行使失去制约和规范，就会形成公权利打着公共利益的旗号，肆无忌惮地侵犯私人合法权利的现象发生。这是很可怕的。
其三，如果对于公共利益不及时给出一个诠释，那么，私人权利与公共利益冲突的解决实际就变成空话，私人权利也会提出无限制的保护要求。重庆钉子户所引起的法学争论其实就是无限制保护私权利的思想与强调公共利益、兼顾私权利思想的争论，最后没有结果，恰恰是没有解决什么是公共利益这个争论的前提。而如果私权利无限制，对于我国这样一个需要持续高速发展才能赶上世界先进的国家，无疑又是不能够接受。
因此，对于公共利益给出一个诠释是当务之急。
笔者认为，这个宽泛诠释内容应该是：公共利益是“公共的、正当的、符合社会发展需要的利益”。理由是：
首先，公共利益显然是直接关系到社会全体成员的利益。如抗击重大灾害、保护社会绝大多数人的利益而征收、征用公民财产；战争期间，国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益，为捍卫国家主权而征收征用等。
其二，是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。“公共利益”在受益人的范围上具有广泛性和不特定性。受益主体是广泛的，可以是经济上的，也可以是教育、科学、文化等精神上的；同时收益主体范围必须是不特定的。如果受益人的范围是特定化为某一些人的话，就不能称为公共利益。比如建立只向特定人开放的图书馆，就不能称之为公共共利益。
其三，应该是关于公民生命健康的安全利益。生命至上，毫无疑问，涉及公民生命健康权的当然失于公共利益，如需要救护某公民的生命的时候，当然可以征用某些车辆甚至毁坏某些财产。
其四，应该是正当的利益。大多数人的利益在很多情况下是正当的，但不是所有的大多数人的利益都是正当的，因此，大多数人的利益不能等同与公共利益。例如一个村庄需要建一个公共厕所，大家认为，交通最为便利的村口是最佳位置，而这里恰恰已经被一户农家建了住房，那么，从大家的利益而言，毫无疑问，这个农户最好是搬迁而建公共厕所，但大家的这个利益不是正当的，不能作为法律的公共利益来考虑。
2、列举式条款单项界定某些社会现象为公共利益。
《公共利益法》对于公共利益在宽泛诠释的基础上，应该结合目前社会发展状况，对符合公共利益的具体行为予以列举。
不可否认，这种列举是不可能穷尽的。但是，应该看到，由于公共利益的特殊性，对于公共利益不可能作出十分精确而易于执行操作的定义，只能通过列举来补充，同时这种列举，是对于现阶段我国明显符合公共利益概念的现象的肯定，如国家高速铁路、公路等大型基本建设、国家安全战略需要、战争需要、打击犯罪需要、生态治理需要等等，把这些问题列决入《公共利益法》，将它们直接规定为公共利益，有利于国家的发展和安全，有利于人民的安居乐业，更有利于问题的及时解决，并节约司法资源，其必要性是显然的。
对于列举的具体内容，笔者认为，围绕我国目前国家安全需要、人们生命安全需要以及社会持续发展需要来确定。笔者浅闻短见，不能详述，有待专家们予以解决。
3、因公共利益是否成立而发生争议的解决程序。
对于其他涉及是否属于公共利益的争议，必须规定系统的的司法程序来解决。公共利益主张是否成立的争议，主要发生于行政机关对于私有财产权利的征收、征用上，在社会高速度发展的今天，各种新的财产权利层出不穷，各种新的社会矛盾层出不穷，可以肯定，《公共利益法》不可能列举穷尽公共利益，又由于公共利益的复杂性，只能给出一个宽泛的诠释，那么，在出现公共利益是否成立的争议时，就必须出现一个公正的、居间裁判者，具备一整套系统的程序裁决规范和程序，才能保障各方权益的实现。如果不具备这些程序性规范，“公共利益”将成为肆意行政、违法行政的保护伞，甚至成为欺压人民的工具，必然造成行政权利的失控和对于合法财产权利的侵犯，这是非常可怕的事情。因此，《公共利益法》理当对于公共利益是否成立争议，规定一定的解决途径和程序，平衡社会利益和矛盾，制约公权，保护私权，同时也使公权合理行使排除非法干扰。
解决公共利益是否成立争议的程序构想。笔者认为可以从以下几个方面来构建这个程序：
第一，执行《公共利益法》的主体应该是人民法院，而不是各级行政机关。理由很简单，这部法律的主要制约对象是行政权利，行政机关不能既当运动员，又当裁判员。
第二，赋予争议双方主动提起争议司法程序的权利，并给与合理而及时的司法裁判时间。目前涉及的公共利益争议，主要发生在拆迁领域，争议双方主要使拆迁人和被拆迁人，而目前，拆迁人背后站的往往是政府甚至就是政府，因此，涉及公共利益是否成立的争议往往实际发生于政府和个体物权者之间。在处理这些问题的时候，存在着需要及时解决争议、不能拖的要求。那么，笔者认为，对于这方面程序，首先应该赋予双方都拥有提起裁决的权利，因为双方对于这一争议是否要及时解决的态度不一样，决定各自提起争议程序的积极性不一样。其次，应该压缩司法机关处理该问题时间，迫使司法机关及时作出裁决。如果按照现行诉讼法的解决程序规范，没有半年很难处理好这么一个案件，这对于问题的及时解决，促使交易的顺畅，鼓励物权的效能发挥都是极为不利的，也与国家高速发展的需要不相符合。
第三，给与争议败诉方特别是被征收人、被征用人以双倍的惩罚性赔偿来补偿抚慰物权者。也就是说，在被征用人、被征收人财产权益被以公共利益征收征用而实际并非为公共利益的情况下，征收征用已经发生，应该由征收征用方给与对方双倍的赔偿。笔者的理由是：首先，应该看到公权利保护与私权利保护在司法实践中真正平等，尚需时间。同时，相对于政府，私权利者不可能做到公平予以博弈，私权利者往往是博弈的失败者。那么，在这种情况下，笔者认为，如果适用弥补性赔偿原则，势必无法实际弥补私权利者的利益，更无法平息私权利者的愤怒，不公平，也不利于社会的安定。其次，只有给与打着公共利益，实际大搞土地财政的地方政府以惩戒，才能遏制地方政府肆无忌惮大搞拆迁出售土地的势头，同时也有利于司法公正。
第四，给与利用公共利益名义拆迁获利的相对人以追缴、罚金等惩罚措施。笔者认为，《公共利益法》应该是一部独立的、兼有程序规范和实体规范，应该对于利用虚假公共利益而获得利益，认定为非法获利予以追缴，并予以罚金等惩戒。只有这样，才能打击违法投机，规范物权市场，保护物权，保护正当交易，规范行政。
三、制定《公共利益法》的意义。
立法的根本目的在于促进社会正义的实现，保障社会实现最大公正、公平。《公共利益法》的制定，规范了公共利益了概念以及争议解决方法、途径，有利于私权利在我国现阶段最大程度的保护，同时使公权利的行使获得适度保护和顺畅合法行使，使社会利益得到最大程度的平衡，从而使社会发展得以高速、平稳地实现。意义十分明显
安徽奇胜律师事务所 胡野