摘要：行政公益诉讼是针对行政主体的违法行为或不作为对公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民或特定组织为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。目前我国行政诉讼法中，并没有规定行政公益诉讼制度。本文从行政公益诉讼的内涵、特征及历史沿革出发，一方面考察了现阶段在我国建立行政公益诉讼制度的现实困境；另一方面，又分析了构建我国行政公益诉讼制度的必要性及可行性。在正反两方面充分论述的基础上，结合我国的国情和司法实践，对未来我国行政公益诉讼制度的构建提出了有针对性的几点设想。
关键词：行政公益诉讼 行政公益诉讼制度 必要性 可行性
一、行政公益诉讼概述
（一）行政公益诉讼的含义
公益诉讼（public interest litigation）是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他组织）利益而引发的诉讼，公益诉讼则是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院起诉，并由法院追究违法者责任的诉讼。按照违法行为违反的法律部门不同，公益诉讼一般又可分为刑事（公益）诉讼、民事公益诉讼和行政公益诉讼，而狭义的公益诉讼则仅指行政公益诉讼。
一般认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民或特定组织为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。
（二）行政公益诉讼的特征
与其它的诉讼形式相比，行政公益诉讼具有以下特征：
第一，行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益。私益诉讼，的诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。因此，行政公益诉讼有利于使侵害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益得到保护。
第二，行政公益诉讼的原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。与传统的行政诉讼相比较，行政公益诉讼的原告由于与案件并不存在直接的利害关系，因此有资格可以提起行政公益诉讼的原告范围得以扩大。
第三，公民行政公益诉讼的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能违法行为还未能造成现实的损害。民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据，而行政公益诉讼的成立并不要求如此。行政公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。
（三）行政公益诉讼的历史沿革
公益诉讼的法律制度最早可溯及到古罗马时代。罗马法中最早将诉讼分为公益诉讼及私益诉讼两种。在市民法中，古罗马规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到公职人员的数量有限及其积极性问题，在具有造法效力的大法官敕令中规定，具有公民权的罗马市民可以以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予了公民以诉讼权利。古代罗马公益诉讼制度对大陆法系国家和英美法系国家相关的诉讼制度产生过深远的影响。
在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼法律传统的国家。如美国曾于1863年制订的《反欺骗政府法》中规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财的，有权以美国的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。除此之外， 法国、德国、日本都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益的保护者对某些案件以国家和社会公共利益的代表的名义，对特定的涉及公益的案件，提起行政公益诉讼。值得特别一提的是，作为发展中国家的印度是行政公益诉讼的后起之秀，在很多方面已经远远超过了上述几个国家。
二、构建我国行政公益诉讼制度的现实困境
在我国目前的司法实践中，带有行政公益诉讼性质的案件，法院十之八九也都以“无直接利害关系”而作出不予受理或驳回起诉的裁定。究其原因，最根本的是我国目前还没有建立行政公益诉讼制度，具体而言，我国行政公益诉讼在实践中出现这样或那样的现实困境，主要有以下几个方面的原因：
（一）现行法律制度规定的缺陷。我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，是导致提起行政公益诉讼最直接的障碍和困难。传统的行政诉讼法理论一直把原告的范围限定在“直接利害关系人”，而社会公共利益往往并不直接关涉某个具体的个人或组织，这样就形成了一个鲜明的矛盾：有直接利害关系的只能维护自身利益，而维护社会公共利益
的往往是非直接利害关系人，这样势必会把为公益而诉的人或组织拒之于法院门外。除此之外，我国宪法和法律中关于公民行使民主监督的权利和检察机关行使法律监督的权力的规定，大多由于比较原则、抽象，不具有可操作性，而导致这些权力最终无法落实。
（二）公民民主法律意识的淡薄。我国作为一个发展中国家，在意识形态领域，公民的民主、法制意识非常淡薄，还有待于进一步的提高。在这种情况下，在行政公益诉讼的实践中可能会出现两种的极端现象：一方面由于法律意识的淡薄，导致可能由于意识不到行政公益诉讼的必要性，进而缺乏提起的积极性，使行政公益诉讼面临无人问津的尴尬局面；另一方面，由于法律意识的淡薄，行政公益诉讼可能成为民众发泄对政府不满的手段，动不动就起诉，造成政府工作的被动，因此势必会引发造成滥用诉权的不利后果。
（三）司法资源的相对短缺。目前我国公、检、法各机关的司法资源尚不充裕，对涉及公共利益的案件尚无力应对。行政公益诉讼一般具有涉诉标的大、涉诉人员多、诉讼时间长
诉讼费用高等特点，无论对于公民还是司法机关都是沉重的诉累。在这种情况下，法院作出‘不予受理’的裁定也是无奈的现实选择。
（四）行政公益诉讼制度本身的复杂性。由于建立行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，必须妥善解决司法权与行政权的平衡与协调以及“公权”与“私权”的相互制衡等问题。
由此可知，行政公益诉讼制度的建立，应该而且必须是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就。但是，上述诸多障碍和困难的存在不是可以搁置或放弃建立行政公益诉讼制度的理由。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。
三、构建我国行政公益诉讼制度的必要性及可行性分析
（一）构建我国行政公益诉讼制度的必要性分析
（1）建立行政公益诉讼制度，是我国加入WTO的需要。
加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程，而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度。在WTO诸多协定中，对当事人提起诉讼的资格就规定为，认为受须经审查的行政行为的不利影响，均可提起诉讼。“不利影响”的表述没有对“利”的范围、程度等作出明确的规定，即不管遭受“不利影响”的“利”是法定与否，是直接的还是间接的等等，当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼，可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定，其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利，而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利。在加入WTO后，为保持现行法律规定与WTO规则的对接，我国应建立行政公益诉讼制度。
（2）确立行政公益诉讼制度，是完善行政诉讼制度的需要。
行政诉讼法的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国《行政诉讼法》的立法宗旨有两个，一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，二是保障行政机关依法行政。虽私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政机关不依法行政，对私权益的侵害和威胁就无处不在。因为即使行政机关的违法行为和不作为尚未实际害及某个私权益，但其实际上害及的是更多的私权益，个别的私权益也就失去了存在的根基，况且其行为本身就是对行政法治的破坏。可见确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既有私益之诉，也应有公益之诉，对公益的保护与对私权益的保护同等重要，只有建立公益诉讼制度才能完善整个行政诉讼制度。
（3）确立行政公益诉讼制度，是遏制公共利益损害日趋严重化的需要。
我国正处在经济体制及政治体制的转型时期，许多行政机关借发展经济及改制之名恣意侵害国有资产、污染环境、垄断价格、违法招标等。若在行政诉讼中仍对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，与经济社会发展已不相宜，也就是说仍将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分公共利益被侵犯的行政性案件难以进入司法程序，会后患无穷。因此，建立公益诉讼制度，尽可能将政府行政行为纳入司法审查的范围，是遏制我国那些层出不穷、触目惊心的侵犯公益行为的有效渠道。
（二）构建我国行政公益诉讼制度的可行性分析
(1)现行法律制度的规定，为建立行政公益诉讼制度提供了法律依据。
我国现行的行政诉讼法是1989年颁布的，其第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条因以“侵犯”为标准使原告的范围显得很窄小。2000年10月实施的最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第12条规定（见上文）对原告资格作了比较明确的概括式规定，第13条则列举了司法实践中经常遇到的情形，即相邻权人、公平竞争权人等有权提起行政诉讼。该两条规定比行政诉讼法第二条的关于原告资格规定要宽泛多了，因为只要和具体行政行为有法律上的利害关系就有原告资格，且在司法实践中的确也收到了很好的效果，因此进一步扩大原告范围的作法是符合行政诉讼的自身规律及其发展趋势的。上述法律规定，为建立我国的行政公益诉讼制度提供了相应的法律依据。
（2）大量司法实践案件的存在，为建立行政公益诉讼制度提供了实践基础。
近年来，随着公民法律意见的增强，对于行政机关的一些违法失职行为，公民并没有局限于个人利益是否直接受到了损害，而直接提起了行政公益诉讼，其中比较具有代表性的案件如：1998年王日忠状告税务局“不履行法定职责案”；2004年郝劲松诉北京铁路局“火车销售商品不开发票”案；2006年湖南省农民蒋石林，状告常宁市财政局“超预算、超编制购买豪华轿车案”。上述案件虽然最终大多没有胜诉，但人民法院在此类案件的审理过程中积累了大量的审判经验，对行政公益诉讼也加深了感性认识。丰富的司法实践案件的存在，不仅为立法机关提供了立法需求的素材源泉，同时为法律制度规定的合理性提供了检验的场所。
（3）群众法律意识的逐步增强，为建立公益诉讼制度提供了良好的社会法制环境。
随着法治理念深入人心，人民群众学法、用法的意识进一步增强，他们不仅拿起法律武器保护自身的合法权益，也拿起法律武器保护公共利益。广大群众逐步意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，公益与私益在本质上是一致的，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益。因此，若建立行政公益诉讼制度，其功能在司法实践中会得到充分的发挥。
（4）外国经验的借鉴，为建立行政公益诉讼制度提供了制度参考。
虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但是放眼世界，行政公益诉讼制度在西方国家发展了较长的历史，其理论基础和实践经验已相当丰富，这些理论和经验我们可以进行吸收、转化，为我们提供了行政公益诉讼的制度参考。应注意的是，行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国在建立该制度的过程中应该而且必须要借鉴外国的经验，但借鉴不等于照搬。我国的行政公诉制度应该与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特色。
四、构建我国行政公益诉讼制度的设想
行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度，它在我国的确立决不是一朝一夕的事，而需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。结合其他国家的经验及我国的实际，我国建立行政公益诉讼制度，以下几点需要考虑：
（一）行政公益诉讼的基本原则的确定
行政公益诉讼的基本原则，是指在行政公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对行政公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。结合我国的国情，我国行政公益诉讼的基本原则至少应确定以下两个方面：
第一，有利于尽可能地保护公共利益的原则。建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。
第二，预防滥诉的原则。公民行政公益诉讼最主要的特点，是公民都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。从我国的实际情况出发，可以考虑通过建立报告制度、加强法院立案审查等制度建设来来遏制上述现象的发生。
（二）行政公益诉讼提起条件的确定
行政公益诉讼的提出应当出于维护公共利益的需要，其范围应当仅限于公共利益受到违法的行政行为或者不作为引起的行政争议。从以下三个方面把握：其一，行政机关不主动履行法定职责，损害公共利益而无人起诉的；其二，只有受益人没有特定受害人的具体行政行为；其三，受害人为不特定多数人的具体行政行为。在设立行政公益诉讼之初，可借鉴西方国家的经验，先在国有资产保护、垄断性行业、同业竞争等几个矛盾比较尖锐的领域中引入公益诉讼。当然逐步放开到对所有涉及到危害国家利益和其他公共利益的行政行为的诉讼。无利害关系的组织和公民都有权提起行政诉讼是终极目标，但这是一个长期的渐进过程。
（三）行政公益诉讼原告资格的确定
为使公益保护获得可诉性，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的组织和个人提起诉讼的权利。可根据我国的国情，做以下三种分类：第一，公益性社会团体及某些自治性组织。因为某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者地位，如消费者、残疾人等，更有赖于其所属社团的维护。第二，特殊情况或紧急情况下应当允许公民个人作为原告主体提起诉讼，但须经人民法院审查认可，把防止滥用诉权的职责交由人民法院行使，这样既可防止诉权的滥用，又能及时、有效地保护公共利益。
关于检察院是否可以提起行政公益诉讼的问题。人民检察院在我国国家权力体系中的地位和性质不同于国外。在我国，人民检察院主要承担司法监督的功能，试想，如果由人民检察院作为原告提起行政公益诉讼，那么人民检察院的身份即是诉讼当事人又是司法监督人，即检察院的角色存在矛盾的情况下，存在如何协调的问题。基于上述考虑，我国的行政公益诉讼制度中不宜规定由人民检察院以原告的身份提起行政公益诉讼。
（四）举证责任分配的确定
根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼的举证原则是被告负举证责任。那么提起行政公益诉讼应由谁负举证责任呢？答案是仍可坚持“举证责任倒置”的原则，即对具体行政行为的合法与否及依据的相关法律法规，由被告负责。但坚持“举证责任倒置”原则并不意味着完全排除原告的举证责任，例如有关公益损害或可能损害的事实证据，应由原告负责提供。因为原告以此为由启动了行政公益诉讼程序，由其对此负举证责任合情合理。
（五）诉讼费用的承担
根据诉讼法的规定，诉讼费一般由败诉当事人负担，但在起诉时都是由原告先行预付。对于行政公益诉讼案件，可以采取不预受诉讼费的做法，如原告胜诉，诉讼费由被告负担；如原告败诉，可视案件的不同，收取低廉的费用，原则上原告不负担诉讼费。对某些案件需要进行鉴定、检测、检验的，涉及的相关费用应从政府部门成立的专门基金中支取，不管原告胜诉还是败诉，都由政府部门承担。如此会促进广大民众对公共利益的关心，也加强行政机关依法行政的高度责任感。
（六）对胜诉原告的奖励
纵观建立行政公益诉讼的国家中，规定对胜诉原告进行奖励是一般性的原则。这是因为公民提起行政公益诉讼，往往不是为了个人利益，而是为了公益，有时甚至与私人利益毫无关系，但提起公益诉讼可能要花费大量的时间、精力和金钱。如原告胜诉，可以考虑根据其保护公益的利益大小，给予其适当的奖励。这样可以激起更多的公民或组织监督行政行为，维护社会公益。结合前述诉讼费用的承担问题，因此建议我国政府部门建立专门的行政公益诉讼基金，作为建立行政公益诉讼制度的一项配套制度。
参考文献：
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众成仁和律师集团（济南）事务所：王雪峰