行政复议与行政诉讼是两种不同的行政救济手段，两者之间既有相同的联系之处，也有不同的区别之处，两者对公民的权利保护存在着互补作用和相互制约作用。
行政复议是指国家行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的相对方发生争议，根据行政相对方的申请由上级国家行政机关或者法律、法规规定的其他机关依法对引起争议的具体行政行为进行复查并作出决定的一种活动。行政复议是行政救济的最后防线。
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织，认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依照行政诉讼法的规定，向人民法院提起诉讼，由人民法院依法审理并作为裁决的活动。行政诉讼是司法救济原则，也是整个司法与行政救济手段的最后防线。
无论是行政复议还是行政诉讼其根本目的，就是对具体行政行为的一种审查，是对国家行政机关及其工作人员的一种监督。因此两者之间存在着相互衔接、相互联系等问题。
域外行政复议与行政诉讼的关系。
在美国，行政复议与行政诉讼的关系是密不可分的，相对人在穷尽行政救济原则即行政复议之前，不得采取司法救济即行政诉讼。也可以说，行政复议是行政诉讼必经的前置程序。美国之所以设定这一救济手段，其主要目的是：首先，充分保证了行政机关行使其行政权利和发挥专业知识。其次，保证行政程序的连续性、自主性。再次，避免司法机关过多的干涉行政职权，降低司法成本。另外，还有利于行政机关自查自纠，完善行政管理，提高自身威信。当然在穷尽行政救济原则的适用中也有例外，对于一些违宪的问题、法律争议的问题、行政机关无管辖权等问题，法院可以运用司法裁量权来决定是否适用该原则。可见，在美国行政救济与司法救济具有同等的法律地位，两者是整个救济体系中不可缺少的两个程序。
在德国，行政复议与行政诉讼的关系主要是通过《联邦行政法院法》进行规定和体现的。该法第68条规定：“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及目的性。但法律有特别规定或有下列情形者，不需要该审查：（1）行政行为是由联邦最高行政机关或一个州的最高行政机关作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。申请行政机关为行政行为而遭拒绝的，所提起的义务之诉准用第一款的规定。”由此可见，在德国行政复议不是在任何情况下都作为提起行政诉讼的必经程序，在撤销之诉和负义务之诉提起前，必须先经过行政复议程序，否则不得提起行政诉讼。在德国行政复议与行政诉讼之间存在着一种密切的功能上的联系。他们共享相同的法律标准和法律适用条件，服务于共同的目标。
在日本，没有行政复议这一概念，日本的法学者们有时把行政机关的裁断称之为“行政争讼”，也有的学者称为“诉愿”。明治时代制定的《行政裁判法》中规定，提出行政诉讼前须先提出诉愿；对各省、内阁、地方上级行政机关提出行政诉讼的，可以直接起诉或选择诉愿终局裁决之间进行选择。1948年的《行政事件诉讼特例法》确立了“诉愿前置为原则、直接诉讼为例外”的模式。1962年的《行政案件诉讼法》中诉愿前置主义原则为当事人自由选择主义所取代。由此可见，日本在逐渐废止诉愿前置主义。
从美、德、日三国，可见在世界各国在处理行政复议与行政诉讼之间关系有着不同的原则，但有一点是共同的，那就是两者之间相互联系、相互作用。
我国行政复议与行政诉讼的关系。
在我国，行政诉讼和行政复议是两个并行的法律救济制度。对公民、法人和其他组织而言，行政诉讼和行政复议都有对其合法权益保护的救济功能。但两者有着区别，行政复议是行政机关内部的监督制度，是在行政诉讼之前进行的。而行政诉讼是司法救济，由人民法院作出诉讼裁决，是最终的解决办法，也被称作“司法最终救济”原则。两者比较而言，既有共同点又有区别：
行政复议与行政诉讼的共同点。
第一，两者有着共同的目的：无论是行政复议还是行政诉讼，法院和行政机关都是以“司法者”（在这里作广义的理解）的身份出现并进行裁判，同时与申请人和被申请人发生法律关系，并且通过解决行政争议，保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行使职权和履行职责。
第二、两者解决争议的对象相同。行政复议与行政诉讼所解决争议都是指对行政机关及其工作人员作出的具体的行政行为进行复议和诉讼，均是为了保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
第三，两者基于相同的原因产生的：无论是行政复议还是行政诉讼，其产生都是基于行政相对人即公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而提起的。
第四，两者都是由公民、法人或者其他组织提起，作出具体行政行为的行政机关无权就该具体行政行为提起行政复议或行政诉讼。
第五，行政复议与行政诉讼适用的原则和程序也有许多相同之处。对于原具体行政行为不停止执行、行政机关负举证责任、不适用调解等原则，在行政复议和行政诉讼中都适用。
行政复议与行政诉讼的区别。
当前我国的行政复议与行政诉讼之间也有明鲜的区别，学者们将两者的区别总结为如下几点：
第一，两者性质不同。复议制度属于行政体系内部的审查与裁决，它是通过行政权进行自我监督的重要方式，属于一种“自律”的范畴；而行政诉讼则是从外部司法权对行政权的一种监督，涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于一种“他律”的范畴。
第二，两者在审理的范围及裁决权力不同。行政复议中的复议机关可以就具体行政行为的合法性以及合理性进行全面审查，并且具有权撤销、变更原具体行政行为，或者代替原行政机关作出具体行政行为的权利；而行政诉讼中，人民法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，一般不涉及合理性问题，并且只能作出维持或撤销原具体行政行为的判决，除行政处罚外无权变更原具体行政行为。
第三，两者适用的程序不同。行政复议的程序属于行政执法程序中的一部分，简便、灵活、迅速，和行政管理相适应。而行政诉讼的程序则属于司法程序的范畴，比较严格，它实行合议制、两审终审、公开审理等制度。
第四，两者的审理方式不同。行政复议采取以书面审理为主，其他方式为辅的审理方式。行政诉讼则采取开庭审理的方式。
第五，受案的范围不同。目前行政诉讼的受案范围仅限于人身权、财产权的内容，而行政复议的受案范围不仅包括人身权、财产权，还包括法律、法规所规定的人身权、财产权以外的其他权利。即使是人身权、财产权的内容，如果法律有关于行政终局裁决权规定的，也不属于行政诉讼的受案范围。
第六，审理的依据不同。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。行政复议机关审理行政复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而《行政诉讼法》规定：人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，规章只能作为参照。
第七，法律关系不同。行政复议中只有一种法律关系，即行政机关与行政相对人的关系。行政诉讼中，存在法院与原告、被告及其他诉讼参与人之间的多个法律关系。
第八，审理的期限不同。《行政复议法》第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。”行政诉讼的审理期限则要长一些。《行政诉讼法》第57条规定：“人民法院应当在立案之日起三个月内作出一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理的第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。”
行政复议与行政诉讼的衔接。
公民、法人或者其他组织对行政处理决定不服的，是申请行政复议，还是直接向人民法院提起诉讼，原则上由当事人选择。但是，法律、法规 中明确规定应当先经过行政复议的，当事人则不能直接选择起诉。在《中华人 民共和国行政诉讼法》中提倡公民、法人或者其他组织对行政处理决定不服的，应当先向上一级行政机关申请复议，没有上级机关的，向同级人民政府申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼。人民法院已经受理的，不得申请复议，或者已向复议机关申请复议，复议机关已经受理的，在法定复议期限内不得向人民法院起诉。如果当事人既提起诉讼又申请复议的， 以先收到有关材料的机关为当事人所选择的机关；同时收到的，由当事人选择。
由此，具体将行政复议与行政诉讼的衔接可分为以下几方面：
(1)由公民、法人或者其他组织在行政复议与行政诉讼之间自由选择，在选择了行政复议后对复议决定不服，仍可提起行政诉讼，但在选择了行政诉讼后不得再行提起行政复议，绝大多数法律、法规都是这样规定的。这主要体现了当事人自愿的原则，当事人可以自行选择直接提起行政诉讼也可以先行行政复议再提起行政诉讼。对于即提起诉讼又申请复议的，以先收到有关材料的机关为当事人选择的机关。
(2)行政复议与行政诉讼，只能任选其一。《公民出入境管理法》第十五条规定：“第十五条受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”《外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出的最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”由此可见在公民及外国人出入境管理方面，我国立法采取的是行政复议与行政诉讼只能择其之一的办法。虽然，这也体现了了当事人自愿的原则，但这不同于上一种的办法，这要求当事人只能选择其一，不能先行政复议再行政诉讼。
(3)行政复议是行政诉讼的必经程序即复议前置。《集会游行示威法》第三十一条规定：“当事人对公安机关依照本法第二十八条第二款或者第三十条的规定给予的拘留处罚决定不服的，可以自接到处罚决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”《海关法》第六十四条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”《进出口关税条例》第六十四条规定：“纳税义务人、担保人对海关确定纳税义务人、确定完税价格、商品归类、确定原产地、适用税率或者汇率、减征或者免征税款、补税、退税、征收滞纳金、确定计征方式以及确定纳税地点有异议的，应当缴纳税款，并可以依法向上一级海关申请复议。对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”这些法律、法规均规定行政复议是行政诉讼的前置程序。当事人在未提出过行政复议之前不得提起行政诉讼。
我国行政复议和行政诉讼关系的完善
目前，我国行政复议与行政诉讼的衔接上还存在着许多不足。
第一，行政复议的设置上存在许多不足之处。有许多具体的行政行为只能通过行政复议的方式来解决无法通过行政诉讼的方式来解决。如行政复议从合法性和合理性两方面对具体的行政行为进行审查。而行政诉讼则只从合法性对其进行审查。因此，对于具体行政行为的合理性则无法通过行政诉讼来进行纠正。同时对于一些具体行政行为又规定只能通过行政复议方式来解决，造成了具体行政行为的合理性和一些具体的行政行为只有通行政复议来纠正，而在程序上行政复议原则上只采取书面审查的办法，没有一个具体、细致、规范的审查程序，这就导致行政复议在审查具体行政行为过程中往往只流于形式。因此导致行政复议不能很好地纠正行政执法行为，建议扩大行政诉讼的调整范围，规范行政复议的审查程序。
第二，适用法律法规的规定方面存在混乱。许多具体行政行为所依据的法律法规往往是行政复议机关自己制定公布的，而行政复议机关对依据自己制定的法规作出的具体行政行为也就失去了复议的意义了。而司法机关也很难通过行政诉讼的方式来解决。因此建议对具体行政行为的法律法规的适用应当作明确的限定。
第三，由于许多具体行政行为需要大量的专业知识，这就导致不具有专业知识的司法人员来审查具体行政行为，势必导致其难以纠正具体行政行为中存在的违法之处。因此，建议扩大行政复议前置的范围。
另外还有许多两者在衔接上存在矛盾之处，因此，希望我国在行政复议与行政诉讼设立上合理借鉴外国的经验，完善行政复议审查制度的合理性、公开性、公正性，同时加强行政诉讼在行政救济中的作用，全面、有效地运用这两种救济手段来保障公民、法人或者其他组织的合法权益。
辽宁金环律师事务所 葛红