2004年5月1日起实施的《中华人民共和国道路交通安全法》至今已满三年，该法第十三条规定,车辆注册登记“应当提供机动车第三者责任强制保险单”，第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”， “交强险”这个概念应运而生。随后国务院、保监会等相应地制定了配套规定。最近，中国保监会又准备实行交强险保险费率的浮动，社会各界反响极大。总结交强险实行三年来的情况，在交强险实施过程中出现了诸多违法行为，笔者在认为有必要在这里作进一步的探析，以供百家探讨。
一、是车辆管理所涉嫌千万次违法，还是最高人民法院司法解释有误？
《道路交通安全法》第十三条规定,车辆注册登记“应当提供机动车第三者责任强制保险单”，第十七条“国家实行机动车第三者责任强制保险制度”。国务院《道路交通安全法实施条例》第五条第五项规定，初次申领机动车号牌、行驶证的，“应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记。申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交机动车第三者责任强制保险凭证”。该《条例》第十七条对车辆年度安全检验强制规定，已注册登记的机动车进行安全技术检验时，“未按照规定提供机动车第三者责任强制保险凭证的，不予通过检验”。
依据《道路交通安全法》和国务院《道路交通安全法实施条例》上述强制性规定，自2004年5月1日起，所有机动车在车辆管理所进行注册登记和年度安全检验时，以投保机动车第三者责任强制保险为必备的强制条件。对不符合这个条件的机动车，车辆管理所就不应为其进行注册登记或年度安全检验。否则，便是违反了法律、行政法规的强制性规定，就是违法行政。
2006年7月26日，最高人民法院作出的法(民一)明传(2006)6号规定“现将我院对浙江省高级人民法院请示作出的（2006）民一他字第1号函转发给你院。该函明确2006年7月1日以前投保的第三者责任险的性质为商业保险，请参照执行”。依据该函理解，2006年7月1日前，所有投保人向保险公司所投保的第三责任险性质是商业保险。如果据此确定，那么车辆管理所自2004年5月1日至2006年7月1日之间为第三者保险的车辆办理了注册登记或年度安全检验，都违反了法律和行政法规的强制性规定，涉嫌违法行政。
据不完全统计，从2004年5月1日起至2006年7月1日期间，全国各地车辆管理所共受理车辆说户登记注册车辆入户的数量已经超过一千万辆次，为车辆进行年度安全检验也超过一千万辆次,两者合计超过二千万辆次。而车辆管理所的这两个超千万次的具体行政行为，依照最高人民法院2006年7月26日颁布的法(民一)明传(2006)6号的确定的标准来考证的话，这两个逾千万次行为均可能是违法行政行为。
车辆管理所真的涉嫌违法了吗？
第一、车辆管理所的行为具有合法的依据。
中国保险监督管理委员会2004年4月26日以保监发[2004]39号发出的《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》，该通知明确地规定，“自2004年5月1日《道路交通安全法》正式实施起，统一的强制三者险制度将在全国范围内予以推行。为积极落实《道路交通安全法》精神，实现《道路交通安全法》实施后与《机动车第三者责任强制保险条例》出台前各项改革工作的顺利衔接，5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道路交通安全法》中强制三者险的有关规定和要求，待《机动车第三者责任强制保险条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。
对于这个通知精神可以这样理解：在《道路交通安全法》实施后，《机动车第三者责任强制保险条例》出台前，第三者商业保险和第三者强制保险是相同的。因此，在这个期间内为车辆办理登记注册和年度安全检验，车辆管理所的行为并无不当之处。
第二、最高人民法院作出的法(民一)明传(2006)6号解释是否具有合法性。
《道路交通安全法》第十七条规定了对机动车实行第三者责任强制保险制度，随着该法从2004年5月1日开始实施，这一制度也开始实施。尽管当时的国务院实施办法还没有出台，但保监发[2004]39号《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》 规定“5月1日起，各财产保险公司暂时按照各地现行做法，采用公司现有三者险条款来履行《道路交通安全法》中强制三者险的有关规定和要求，待《条例》正式出台后，再根据相关规定进行调整，统一在全国实施”。也就是说，各保险公司以过去的三者险履行第三者责任强制保险的职责，在《条例》出台前，第三者责任商业保险和第三者责任强制险两个险种等同。机动车第三者责任强制保险这一制度从《道路交通安全法》2004年5月1日开始实施起，机动车所有人或管理人正是按该法与保险人签订保险合同。因此，该保险具有《道路交通安全法》第十七条规定的第三者责任强制保险的性质。
值得指出的是，中国保险监督管理委员会在发出的《关于机动车第三者责任强制保险有关问题的通知》中已经明确确认，截止2004年4月26日，“我国近24个省市已经通过地方性行政法规形式对机动车第三者责任保险实行了强制”。也就是说，在《道路交通安全法》2004年5月1日施行前，全国已经有24个省市以地方法规的形式，对机动车实行了第三者责任保险实行了强制，已经健立健全了相关的制度体系，完成了为《道路交通安全法》实施进行的法规配套。换句话说，这24个省市所辖的范围内的车辆管理所所办理的车辆登记入户和年度检验都是已经投保条三者责任强制险而进行的。而法(民一)明传(2006)6号有什么依据将在这24个省市辖区内车辆管理所内入户登记的车辆所投的三者险定性为商业险！
对作为保险人自己已经认同的问题，最高人民法院在《道路交通安全法》实施后，将机动车第三者责任保险理解成纯粹的商业保险，进而要以保险合同的条款约定而不是以法律的规定来确定保险人所承担的责任，打乱了投保人与保险人之间已经达成一致意见的利益平衡关系，与投保人、保险公司的意愿不符，也与《道路交通安全法》第十七条的规定相违背。
最高人民法院司法解释的依据是1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，而最高人民法院制定的审判解释超出了授权范围。交通事故的受害人的人身和财产是受害人，立法机构在制定《道路交通安全法》第七十六条时，确定了投保人在所投保的第三者险保险额度内实行无过错推定原则，其立法动机是从保障人民生命财产安全，促进道路交通安全，促进社会稳定，切实保障被保险人合法权利，切实保障交通事故中的受害人能够得到最高的效率和最大的利益救济。而最高人民法院明传电报的将保险确定为商业保险的实质是将保险责任确定为过错原则，这样的责任性质改变是否与《道路交通安全法》第七十六条相悖，值得关注。
二、保监会对交强险保险费率的浮动是保护社会公众的利益，还是维护保险公司的暴利？
2007年6月15日，中国保监会网站公布了《机动车交通事故责任强制保险费率浮动暂行办法（草案）》（以下简称“草案”），向社会各界征求意见。征求意见截止时间为6月25日，草案刚一公布又引发了众多车主的新一轮质疑。
第一、交强险保险费率的浮动打破了业已确立的利益平衡关系，最大的受益人是保险公司，最大的受害人是交通事故的受害人和投保人。
交强险溢出异变为高收益的商业险，上浮费率是否会成为双重赢利，这是一个值得关注的问题。费率浮动本来是为了奖励遵章驾车的司机，惩罚肇事司机，但由于上浮标准低而下浮标准高，导致大多数司机都会因此多交保费。《草案》规定，酒后驾车，费率上调30%；闯红灯一次，费率上调10%；驾驶与准驾车型不符的车辆和驾驶证暂扣期间驾驶的，费率上调20%。发生其他各类道路交通违法行为5次(含)以上的，保费也将上调30%。这样的规定，就使得车主获罚容易，获奖难。最终的结果是最大的受益人是保险公司，最大的受害人是交通事故的受害人和投保人，在保险公司收益巨大而赔付偏低的时候，保监会出台《草案》使保费变相上调显然欠妥。
第二、交强险所获取的巨额利润应当向社会公众公布。
最近关于交强险是否存在暴利的问题存在很多争议，有人建议交强险费率应该履行听证程序。对此，保监会新闻发言人表示，2006年7月1日机动车交强险条例实施以来，交强险业务平稳增长。按照条例有关规定，保监会应当每年对保险公司交强险业务进行检查，并向社会公布，同时按照保险公司整体盈利和亏损情况，要求或允许保险公司调整保险费率；当调整保险费率的幅度较大时，保监会进行听证。
让我们看看两份公开披露的2006年年报：境外上市的人保财险4月18日披露，2006年赚净保费556.16亿元人民币，比2005年增加了4.2%。而该项增加主要是由于去年车险净赚保费快速增长。与此同时，2006年，平安产险业务实现净利润10.48亿元人民币，比2005年增长148.3%。2006年人保车险业务比例由2005年的72.9%上升到74.6%，平安则由62.2%上升到69%。也就是说，交强险为保险公司带来了相当丰厚的利润。
与保费的骤然增长相对应的，却是交强险赔付率的奇低。据有关媒体披露，自去年7月1日到今年3月底，重庆市交强险保费收入2亿元，赔付金额2438万元。而今年3月份，交强险赔付率为11.7%，较汽车商业险55.7%的赔付率低了44个百分点。
但事实上，作为国家法定的强制保险，交强险理论上将有100%的投保率，也就是说所有上道路行驶的机动车，包括汽车、摩托车和拖拉机都必须投保交强险。截至2007年3月底，我国机动车保有量为1.48亿辆，按目前1000元左右的保费标准，以及按当前的赔付情况来算账，交强险究竟有多少收益，这些收益是否分开管理没有计入保险公司的利润中，确实要给公众一个说法。而到目前为止，保监会一直都没有公开向社会公布各个保险公司交强险的实际盈利情况。
三、实行交强险保险费率浮动应当依法听证
国务院《机动车交通事故责任强制保险条例》第六条规定“保监会在审批保险费率时，可以聘请有关专业机构进行评估，可以举行听证会听取公众意见”，第七条规定“保监会应当每年对保险公司的机动车交通事故责任强制保险业务情况进行核查，并向社会公布；根据保险公司机动车交通事故责任强制保险业务的总体盈利或者亏损情况，可以要求或者允许保险公司相应调整保险费率”。“调整保险费率的幅度较大的，保监会应当进行听证”。
交强险与一般商业保险不同，它是社会的、政策性的特殊保种，所以它应该采用的程序和方式也应不同于商业保险。《中华人民共和国消费者权益保护法》规定：政府要制定有关消费者权益的法律、法规政策时，应当听取消费者的意见。我国《价格法》规定：如果政府要制定关系广大群众切身利益的商品价格要进行听证。
到目前为止，保监会只是对这次保险费率的浮动向社会公开征求意见，但并没有要举行听证会的意思。建议保监会等有关部门采取听证形式更公开透明地制定价格，特别是这次保险费率的浮动，另外听证还应当包括浮动的费率能否高于上次公布的基准费率，责任赔付限额是否需要调高等等。这样就可能会减少社会公众的疑虑。
四、设立道路交通事故社会救助基金至今没有着落，保监会涉嫌行政不作为。
实行交强险制度，首要目标就是通过国家法律强制手段，广大机动车第三方责任险的覆盖面，保证交通事故中受害人最大可能地获得及时和基本的保障。而保险费率杠杆作为一种经济调节手段，其设计思路是用来提高驾驶员守法观念和安全驾驶的意识。根据《机动车交通事故责任强制保险条例》规定的精神，交强险不以盈利为目的，各保险公司从事交强险业务将实行与其他商业保险业务分开管理、单独核算的办法，无论盈亏，均不参与公司的利益分配。
我国《道路交通安全法》第十七条规定“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定”。交强险是一个政策性的准公共产品，更为重要的是，交强险的概念是“公益性”的，其价格的构成要素确实需要透明，包括风险保费和附加费用构成比例，准备金多少、相应的税费应该提多少等，目前都没有明确。而法律要求设立道路交通事故社会救助基金，至今3年过去了，这个救助基金的具体办法还没有看到，保监会等有关部门是否涉嫌行政不作为。
储洁印，安徽金华安律师事务所