[内容摘要] 行政听政作为现代行政程序的法的核心制度,为现代各国所广泛采用。作为逐步健全市场经济的中国，行政听政在我国的建立和健全有其必要性和重大意义。由于我国引入该制度较晚，与发达国家相比，还存在着诸多缺陷和不足，本文就行政听政制度存在的缺陷及产生的原因作进一步的探讨，并提出解决的方法，以期推进行政听政的进一步完善。
[关键词] 行政听政 必要性 缺陷 原因 完善
一、行政听政概述
听政在西方，一般认为听政源于英国普通法中的“自然正义”原则，这一原则包括两项内容：一是听取意见；二、不能作自己案件的法官[1]。听政程序最早只适用于司法审判领域，体现公平和救济原则。听政程序传入美国之后，美国将该程序应用到立法和行政实践中。美国于1946确立了自己的听政程序——正当法律程序。二战后，听政程序流传到亚洲和拉丁美洲各国，各国建立了专门的行政听政程序法，使之成为一种行之有效的民主决策程序。
听政有狭义和广义之分。所谓广义是指行政机关听取当事人意见的程序统称为听政，采用这种做法的有美国、葡萄牙等。广义的听政内涵是听取当事人的意见，其外延涉及立法、执法、司法三大领域。狭义的听政仅指行政机关以听政会听取当事人意见的程序。我国对听政也采用狭义的理解，我国行政处罚法中规定的听政是：“行政机关在作出处罚决定之前，由行政机关派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据进行陈述，质证和辩论的法定程序”[2]我国法学界普遍认同的行政听政是指行政机关作出影响行政相对人权益的决定前，有义务告知相对人决定的理由和获得听政的权利，行政相对人有权就事实和法律适用表达意见，提供证据，行政机关有义务听取和接纳，通过公开、民主的方式从而确保行政决定的合法性和妥当性，保障行政相对人平等有效地参与行政决定。行政听政是保护地位与其不对称的行政相对人的权益中产生和发展起来的，它要求行政机关在作出行政决定之前给予相对人一个表达自己意见的机会，以实现程序公正。
二、我国建立健全行政听政制度的必要性
我国自1996年《行政处罚法》颁布以来，经过了十多年的发展，与此同时我国处于社会转型期行政权力大为膨胀，对实体权力的控制已显得力不从心，反而转向寻求程序控制，所以作为行政程序法的核心制度行政听政有其独特功能。我国处于经济的快速发展期，市场经济的健全期，建立健全行政听政制度有其必要性。
（一）宪法根据及理论基础
中国没有自然公正原则的历史，中国宪法也没有“正当法律程序”的规定。但中国宪法的人民民主原则内涵行政听政制度的宪法和法理基础。1982年宪法具有鲜明的人民民主性质，第2条：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，经济和文化事业，管理社会事务。”第27条：“一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督努力为人民服务。”这里“人民”是作为占了绝大多数的单个公民组成的比较充分的反映了我国政府管理的本质特点，它为包括听政在内的行政程序规定了方向。
（二）听政制度是我国民主法治建设的必然结果
市场经济条件下的利益主体多元化和资源配置市场化必然要求政治领域的民主化[3]。听政程序一方面保证公民的参与权，使行政相对人平等有效的参与行政决定，体现公正和民主的听政制度适合了社会主义市场经济的客观要求。另一方面，听政具有公开性，为让公民广泛参与，必然要求行政机关实行公开化的行政管理。没有约束的权力必然导致腐败，在客观上行政权力不断扩张的情况下，更需要对行政权力的监督和制约。通过公开听政制度，可以对行政决策行为的合法性和合理性进行监督。1996年的《行政处罚法》以及2003年的《行政许可法》均确立了具体行政行为的听政程序，通过行政听政来实现对行政权力的制约，是我国民主法治建设的重要一步。
(三)行政程序价值取向的内在要求
我国实行市场经济以来，行政权的扩张大为膨胀，已成为一种无法抑制的趋势，由于现代政府由管理型政府向服务型政府转变，必然导致行政自由裁量权的增加，因而行政权侵犯相对人合法权益隐蔽性越来越大。对行政权力滥用的控制世界各国采取两种做法：（1）实体控制：即行政权的行使必须有法律授权而且只能在其范围内行使；（2）程序控制：行政权的行使必须依照相应的程序作出，程序违法则行政行为违法。然而，现代社会行政权自由裁量权广泛存在，仅仅依靠实体控制已显得力不从心了，所以必须寻求一种更为合理的控制方式即程序控制。程序控制能克服实体控制机制的缺陷，因为实体控权机制是依赖于直接缩小自由裁量权来达到目的。但自由裁量权的过度缩小与现代行政对自由裁量权扩大的要求不相符。而且这种机制实际上只是使自由裁量权在绝对数量上的减少，并未真正控制它，剩下的自由裁量权仍需要依赖公务员的“良知”来保证其正当行使。[3]由此，程序控制机制能够很好的对自由裁量权进行制约，而行政程序的核心又是行政听政程序，它借助程序对行政主体的制约来保护自己的合法权益。因此，行政听政是行政程序内在价值取向。
三、我国行政听政制度存在的主要缺陷
1996年3月通过的《中华人民共和国行政处罚法》是我国首次确立了行政听政程序。1997年12月颁布的《中华人民共和国价格法》从而确立了我国的价格听政。1999年3月通过的《中华人民共和国立法法》意味着立法听政制度的确立。2003年8月23日通过的《中华人民共和国行政许可法》将听政程序引入行政许可制度中。然而，行政听政制度在我国引入较晚，在实际实行中存在着诸多缺陷。
（一）具体行政行为听政的适用范围过窄
根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民、法人或其它组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。目前我国行政听政制度还只适用于行政处罚、行政许可这两种具体行政行为。但是，我们也应该看到，除了行政处罚、行政许可行为以外，其他具体行政行为也会对相对人产生不利影响，如行政强制措施、行政收费、行政征收、行政裁决等。如果行政听政程序仅局限于行政处罚和行政许可，忽视对其他具体行政行为的监督和救济，这不利于保护行政相对人的合法权益。且在确立了行政听政制度的具体行政行为也存在着标准不明确、规定不科学的问题。如我国《行政处罚法》第42条规定：“当事人对限制人身自由有异议的，依照治安管理处罚条例的有关规定执行。”对此国内学者展开了激烈的批评[5]。因为从法理上讲，法律制裁越重越应给处罚人以充分的抗辩的权利机会，人身权在法律上显然重于财产权，将涉及公民人身权的行政拘留排除在行政听政程序适用范围之外，这在逻辑上是无法解释的。的行政
（二）抽象行政行为的听政范围不全面
抽象行政行为是指行政机关制定普遍约束力的规范性文件的活动，它应包括两大类即行政立法行为和行政规定的制定行为。所谓行政规定按我国《行政复议法》的解释是指除行政法规、部门规章、地方性规章以外的国务院部门，县级以上地方人民政府以及工作部门，乡镇人民政府制定的具有普遍约束力的规范性文件。与具体行政行为相比，抽象行政行为的范围更广，影响更大，一旦出现违法行为，造成的危害也更大。当前，《价格法》、《立法法》只解决了我国行政立法即行政法规、行政规章的制定过程听政，而对于除行政立法以外的行政机关制定的抽象行政行为，则没有现行法律、法规将其纳入听政范围。
（三）听政主持人的资格规定不明确，素质不高，相对独立的地位没有确立
我国《行政处罚法》第42条规定“听政由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”《行政许可法》第48条规定：“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人为听正主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”这些规定体现了调查人员和主持人员职责分离的原则。然而，该条款的规定过于简单对听政主持人应当具备何种资格，法律并没有作出回答。实践中，也存在听政主持人专业素质差，对立性弱的现状。我国在保障主持人独立性的制度方面很不完善。首先，职能分离制度规定得过于原则。职能分离原则是指在听政过程中从事裁决和审判型听政的机构和人员不能从事与裁决行为不相容的活动，以保证裁决公正[6]。我国法律中规定的由“非本案调查人员”担任听政主持人在具体的实施中也出现了一些问题。政主持人和行政机关派出的人员往往是同一单位，同一办公室的人听政，由于他们维护的是一个共同利益，往往难以公正行使职权。其次，回避制度规定的过于简单。《行政处罚法》和《行政许可法》都只规定了当事人申请回避这一情形没有规定主动回避，而且也没有规定回避的程序。最后，我国行政程序没有规定禁止单方面接触制度（禁止单方面接触即禁止当事人单方面接触听政主持人或行政裁决人）。
（四）关于听政申请人的规定可操作性差，范围太窄。
从规定了行政听政制度的法律和行政规章来看，《立法法》第58条规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关、组织和公民的意见。听取意见可采取座谈会、论证会等多种形式。但该法没有明确规定听证申请人的范围以及他们应如何提出申请，在具体实行中缺乏可操作性。
关于行政处罚的听政申请人，《行政处罚法》第3条“公民、法人和其他组织违反行政机关的管理秩序的行为，应给予行政处罚的”只有“当事人”才有权申请听政。按照行政法理论，“当事人”仅指管理相对人，也就受到行政机关认为影响的公民、法人和其他组织，而受其制约的利害关系第三人无权提出听政申请。现实中，行政机关的处罚往往间接地甚至直接影响到第三人的合法权益，那么就有必要允许他们申请或者参加听政。
（五）听政笔录的效力不明确，没有确立案件排它性原则，使听政流于形式
听政笔录，又称“唯一专家笔录”[7]，是指听政主持人在听政过程中对案件调查人员、案件当事人陈述意见和提出证据所做的一种书面记载。案件排他性原则，是指行政机关的决定只能以听政笔录为依据而不能在听政笔录以外，以当事人未知晓的和未经听政程序质证过的事实作为依据。我国的《行政处罚法》中关于听政笔录的仅有规定是：“听政应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”还规定：“听政结束后，行政机关依照本法第38条的规定作出决定。”《立法法》和《价格法》中也都没有关于听政笔录的规定，更没有确立案件排他性原则了。《行政许可法》比前三部法律有很大进步，该法第48条规定：行政机关应该根据听政笔录作出行政许可决定。但它没有规定听政笔录是行政许可决定的唯一依据还是主要依据，仍然没有确立案件排他性原则。这说明我国现有的听政笔录是对行政决定的作出具有有限的约束力，听政笔录只是行政机关作出行政决定的参考，而不是作出行政决定的依据。
四、我国行政听政制度存在缺陷的原因分析
(一)重实体、轻程序的落后法制观念
我国的法制发展历来存在着重实体轻程序的法治观念，政府机关往往重视的是行政行为的实质性内容及其后果是否合法，只要行政行为的实质性内容合理合法，不按程序办事是无关紧要的。而只有当行政行为的实体内容及其后果违反法律、不合理、不公正时，人们才想追究行政机关及工作人员在程序上的失误。这种重实体、轻程序的实用主义观念的普遍存在，便造成了无视听证程序的法律规定，行政机关该举行听政的却不通知当事人听证。
(二)程序性权利的保障机制还不完善
行政诉讼法、行政复议法等法律、法规对行政程序的法律效力做出了明确规定，使得程序能够对具体行政行为产生制约。但是，程序违法对具体行政行为效力的规定有欠缺，如果具体行政行为违法，当它被撤销后，行政机关不得以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但这一规定却将程序违法排除在外。就是说，具体行政行为因程序违法被撤销后，行政机关仍可做出与原具体行政行为相同的行政行为。于是在现实生活中当事人明知行政机关做出的行政行为违反了法定程序，如该告知听证而未告知，这样的行政行为依法为无效。但当事人考虑到，即使花大量的精力和费用使原行政行为被撤销，而最后的结果，是行政机关依照法定的程序重新做出与原来一样的具体行政行为，对他们而言并没有什么实际好处。这样变造成了行政相对人对行政机关程序违法的容忍心态，更加深了行政机关程序的违法。
(三)与其听证，不如靠关系的法制环境
由于当前我国法律对听证程序的规定过于原则，缺乏具体可操作性，使得听证程序对行政相对人的权利的保障功能不能有效地发挥，再加上当前我国法制不健全，行政执法中行政执法人员滥用职权，许多行政相对人受到行政处罚，不是通过合法的法律救济途径—－行政听证，而是直接到行政机关找关系，进行权钱交换。这样一来，一些行政机关工作人员便循私枉法、非法地大幅度降低处罚，对相对人来讲当然是实惠多多。这也是听证程序适用少的一个现实原因。
(四)公民的法律主体意识和权利意识薄弱的法制现状
从立法的规定来看，我国公民的权利行使范围越来越广泛，保护权利的法律也日益健全和完善。很多行政法律、法规规定了公民在行政行为中享有陈述权、申辩权、要求举行听证权以及复议请求权、行政起诉权和国家赔偿请求权等，但公民通过行使这些权利来维护自身合法权益的却相对较少。造成该状况的原因也许是多方面的，但有一点就是公民的法律主体意识和权利意识比较薄弱。听证程序制度要想取得良好效果，还有待于公民的法律主体意识和权利意识的增强。
五、我国行政听政制度的完善
上面已对我国听政制度的缺陷进行了分析，并对这些缺陷背后的原因作了粗略的探讨，下面对我国的听政制度提出一些完善措施。
逐步扩大具体行政行为听政程序的范围
从当前国家立法来看，听政仅适用于行政处罚、价格决策、行政许可和行政立法领域，而在其他具体行政行为如行政裁决、行政强制措施和行政收费等其他领域还未确立听政制度。随着民主的发展，适用听政的范围应越来越广泛，正如英国行政学家韦德认为的那样：“行政听政的例外越少越好，因为授予这种权利不会有什么害处。”[8]
1 、将行政拘留纳入行政听证的范围。
如我国的《治安管理处罚条例》, 对行政拘留的救济程序仅有的是行政复议，而且在《行政处罚法》中也没有规定行政拘留适用行政听政， 限制人身自由的行政处罚是最严厉的,对当事人的影响也比责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款更为直接和重大。对此, 应该更为审慎和严肃。为了能够切实保障当事人的合法权益, 应尽快将行政拘留纳入听证范围。
2、逐步将听证程序扩大至其他的重大负担行政行为和重大利益的收益性行政行为
在理论上，以其内容对行政相对人是否有利为标准，可以将行政行为分为收益性行政行为和负担性行政行为。[9]具有赋予行政相对人某种新的法律上的权利和法律上的能力，或者免除行政相对人原来承担的或本应承担的义务的效能的行政行为，称为收益性行政行为，如奖励、行政给付。具有剥夺或限制行政相对人已有的某种权利和能力，或者使相对人承担某种义务的行政行为，称为负担性行政行为。负担性行政行为的实施，必然会给相对人带来利益上的受损，因此在作出之前，应当给予相对人主张自己权利的机会。行政处罚是典型的负担性行政行为，因此，行政处罚法给承受部分行政处罚的相对人设定了听证程序。除行政处罚外，还有相当一部分行政行为也会给当事人带来重大利益损失，如没收违法所得、没收非法财物、行政征收、行政强制等，也应将其纳入行政听政程序中。即使是收益性行政行为，也可能造成某些行政行政相对人的利益受损。比如行政许可，行政许可是“行政机关根据相对人的申请，依法赋予符合法定条件的行政相对人从事某种为法律一般禁止事项的权利和资格的一种行政行为”。这种收益性的行政许可也可能造成相对人权益的受损，如滥设许可制度、乱收费、无故拖延或拒绝发放许可证等。于是2003年通过了《行政许可法》，将听证程序引入收益性行政行为。在未来立法中应把行政给付等对相对人影响较大的收益性行政行为纳入行政听政。
（二）扩大抽象行政行为听政的范围
针对《立法法》只规定行政法规，行政规章的制订适用听证，而对行政机关制定发布具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的抽象行政行为能否适用听证没有规定。因此应尽快将制定行政法规、规章以外的行政规定的抽象性行政行为纳入听证范围，对抽象性行政行为全面听证。只有这样才能保证所立之法真正反映民意。
（三）完善听政主持人制度
听政程序能否顺利进行、程序公开，很大程度上取决于听政主持人。因此，必须建立和健全听政主持人制度。首先， 应完善|听政主持人的资格。由于听政主持人在听政过程中的重要地位和作用，为保证其质量，我国对听政支持人必须有相应的要求。例如， 通过类似于律师资格、会计师资格的全国统一考试, 考试内容以行政法律、法规及其应用为主, 如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》等基本法律、法规以及行政管理的有关内容。取得相应的资格方可从事主持人工作。其次，保持听政主持人的独立性。如确立职能分离制度。如通过考试取得主持人资格的人员与所在的行政机关脱钩, 由政府法制办对其统一管理和选派。完善回避制度，如增加主持人的自行回避。确立禁止单方面接触制度。明确禁止单方面接触制度的范围和期间以及法律责任等。
（四）完善关于听证申请人的法律规定，保障利害关系人的合法权益
我国法律规定了行政相对人有申请举行听政的权利，而对受行政决定影响的其他利害关系人则无权申请听政，这从法理上和逻辑上都讲不通。因此，为完善我国行政听政申请人的法律规定，保障其合法权益，首先，在《立法法》和《价格法》中应对行政听证申请人的资格、范围以及他们应该如何提出申请予以进一步的明确规定，这样可以明显增强操作性；其次，在行政处罚听证申请人范围问题上，将行政听证申请人的范围扩展到一切利害关系人。这样才能确保公民、法人和其他组织的合法权益。
(五)确立案卷排他性原则，明确听证笔录的法律效力
听证笔录究竟具多大的法律效力，对行政决定会产生多大的影响，从各国的实际做法看主要表现为两种模式：一种是听证记录对行政决定具有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录做出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据。另一种是听证记录是行政机关做出决定时的唯一根据，也就是美国《联邦行政程序法》中规定的案卷排他性原则，指行政机关的决定必须根据案卷做出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事实为根据，否则，行政裁决无效。[10]
我国无论在《行政处罚法》还是《行政许可法》中对听政笔录的效力都未作具体规定，造成了实践中缺乏可操作性。因此，听政笔录在我国应采用美国式的绝对拘束力即案件排他性原则，听政笔录应成为行政决定的唯一依据。只有如此才能保证听政的举行不至于流于形式，真正发挥听政笔录的效力，实现程序的公正。
小 结
我国行政听政制度作为“舶来品”在我国确立发展十年多了，由于我国行政听政起步晚，难免会出现各种各样的缺陷。本文从行政听政的概述，我国健全行政听政的必要性以及存在的若干缺陷及原因进行粗浅的分析并针对性的提出了一些完善途径和方法，以期对于推动我国行政听政制度走向完善有一些积极作用。
[参考文献]
[1]王扬名，英国行政法[M]，北京：中国政法大学出版社，153页
[2]应松年，比较行政程序法[M]北京：中国法制出版社。1999年189页
[3]季涛，行政权的扩张与控制——行政核心理念的新阐释，中国法学，1997，（2）
[4]孙笑侠，新时代行政法治[J]，外国法评议，1996，（2）
[5]参见罗文燕：《听政制度的立法缺陷》载法学，1997第6期
[6]郑晓峰，《试析行政处罚听政程序的基本理念》，法学论丛，2006，8
[7][美]欧内斯特·盖尔·盖尔霍恩,罗纳德·M·利文,黄列译《行政法与行政程序概要》,中国社会科学出版社1996年版,第169页
[8][英]威廉·韦德，行政法[M]，徐炳译，北京：中国大百科全书出版社，1997，159
[8] 姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年第22页。
[10]应松年主编的比较行政程序法，中国法制出版社，1999年版第222页。
山西近道律师事务所 马琳